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湖北農(nóng)村小城鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)狀與對策
一、小城鎮(zhèn)在湖北經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用
改革開放20多年以來，特別是近幾年，湖北省把小城鎮(zhèn)建設作為農(nóng)村工作三大戰(zhàn)略之一，與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)二次創(chuàng)業(yè)扭在一起抓，使全省小城鎮(zhèn)迅速崛起，一批各具特色的明星城鎮(zhèn)已成為新的區(qū)域中心，全省城鎮(zhèn)化水平極大提高。到2000年底，全省已有建制鎮(zhèn)846個，比1978年的105個增加近8倍；城鎮(zhèn)人口占總人口的比重達到33％，比1978年提高了18個百分點。小城鎮(zhèn)已經(jīng)成為全省農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的中心、產(chǎn)品加工和集散的中心、務工經(jīng)商農(nóng)民集聚的中心，成為湖北農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的主要載體和重要支撐。
總的來看，小城鎮(zhèn)的建設和發(fā)展，在解決人口聚居、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟和推進農(nóng)村現(xiàn)代化水平等方面有著十分突出的作用。
1、新的農(nóng)村人口聚居點。費孝通教授早在改革初期就認為，新型的小城鎮(zhèn)可能成為防止人口過度集中的“蓄水池”，今后農(nóng)業(yè)經(jīng)濟水平的提高不可避免地釋放出長期關閉的傳統(tǒng)農(nóng)村的大量人口，如果沒有緩沖和蓄積這股息流的中間體，勢必引發(fā)顯而易見的社會惡果，何況中國在幾十年里也決不可能有足夠的財力建成十多個人口在千萬上下的現(xiàn)代化大城市來容納這股人口巨流，因此新型的小城鎮(zhèn)正可以發(fā)揮攔阻和蓄積人口流量的有效作用。
2、對經(jīng)濟增長方式轉變有重大影響。在國民經(jīng)濟構成中，農(nóng)村經(jīng)濟的比重大幅度上升，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對農(nóng)村、對工業(yè)、對整個國民經(jīng)濟的影響越來越大。但我們也深知，經(jīng)過20余年的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)雖然已經(jīng)完成了以外延擴大再生產(chǎn)為主要特征的第一次創(chuàng)業(yè)時期；但分散、粗放經(jīng)營的狀況仍然十分突出，目前我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分散化、小型化在許多地方帶來了環(huán)境污染、濫占耕地、信息不靈、交通不便。社會交易成本過高等問題，限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上水平、上規(guī)模，阻礙著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉變增長方式，甚至危及著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)自身的生存與發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迫切要求集中聯(lián)片發(fā)展，從而客觀上要求發(fā)展小城鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)連片發(fā)展和建設小城鎮(zhèn)結合起來，不但可以更好地積累資金，而且可以成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)擺脫分散化、粗放型生產(chǎn)困境的重要途徑，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)整體素質和提高，以至整個國民經(jīng)濟增長方式的轉變也將起到重要作用。
3、對經(jīng)濟體制轉變也有重要作用。小城鎮(zhèn)是傳統(tǒng)計劃體制的末梢和薄弱環(huán)節(jié)，小城鎮(zhèn)建設一開始就面向市場，既很少享受計劃體制下的優(yōu)惠，也較少舊體制的負擔，因此，可從這個環(huán)節(jié)著手，用改革的辦法加快小城鎮(zhèn)建設，建立按新體制運行的小城鎮(zhèn)。如果新型小城鎮(zhèn)都能建成政府精干高效、政企職責分開、企業(yè)運行規(guī)范、市場競爭有序、社會保障完善的適應社會主義市場經(jīng)濟要求的新體制，這將對整個社會主義市場經(jīng)濟體制的建立具有重要意義。
4、小城鎮(zhèn)可以促進城鄉(xiāng)融合。小城鎮(zhèn)處于城鄉(xiāng)接合部和城鄉(xiāng)融合的交匯點，是一種承上啟下，兼有城鄉(xiāng)特點的基層城鎮(zhèn)。小城鎮(zhèn)與農(nóng)村相近，并有著密切的聯(lián)系。它的建設費用低，恰好適合我國人口眾多，建設資金緊張的國情。在鄉(xiāng)村向城市過渡的進程中，必然要經(jīng)歷由小城市發(fā)展為中等城市再變?yōu)榇蟪鞘械某砷L發(fā)育過程。因此，發(fā)展建設小城鎮(zhèn)，逐步縮小城鄉(xiāng)差別，完成從農(nóng)村向城市的過渡，是實現(xiàn)有中國特色的城市化道路的必然進程。
5、可以完善城市化建設網(wǎng)絡。小城鎮(zhèn)的發(fā)展對于建立一個健康、持續(xù)和均衡的城市體系具有重要意義。一個地區(qū)的城市體系是一個多層次的網(wǎng)絡，小城鎮(zhèn)是這個網(wǎng)絡上的一個重要基礎環(huán)節(jié)。然而；長期以來在城市體系的發(fā)育過程中，出現(xiàn)了較為嚴重的“城市傾斜”政策，即將有限的資金用于重點發(fā)展大城市，結果在短期內造成大城市工業(yè)表面繁榮的現(xiàn)象。但從長期來看，農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設的滯后必然要拖大城市發(fā)展的后腿。小城鎮(zhèn)作為所在區(qū)域的經(jīng)濟中心，是大城市與鄉(xiāng)村聯(lián)系網(wǎng)絡的中間環(huán)節(jié)，對于打破城鄉(xiāng)分割狀態(tài)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具有不可低估的作用：這包括城鄉(xiāng)商品流通一體化，小城鎮(zhèn)作為其中的商品供應地利商品交換的市場；城鄉(xiāng)交通和運輸一體化，小城鎮(zhèn)作為既連接大城市又連接著周圍集鎮(zhèn)和廣大農(nóng)村的交通運輸中轉；城鄉(xiāng)工業(yè)布局一體化，小城鎮(zhèn)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)按國家產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展，與城市大工業(yè)形成協(xié)作、配套的工業(yè)格局；城鄉(xiāng)建設一體化，小城鎮(zhèn)建設規(guī)模的不斷擴張，使鄉(xiāng)村建設與城市建設形成具有有機聯(lián)系的城鎮(zhèn)網(wǎng)絡；城鄉(xiāng)精神文明建設一體化，小城鎮(zhèn)可將城市文明迅速向農(nóng)村傳播，較快地改變周圍農(nóng)村愚昧落后的狀態(tài)，促進農(nóng)村生產(chǎn)方式和生活方式向城市化轉變。
6、小城鎮(zhèn)是農(nóng)村現(xiàn)代化的重要載體。小城鎮(zhèn)的發(fā)展除了能產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟效益外，還能產(chǎn)生廣泛的社會效益，通過發(fā)展小城鎮(zhèn)，可以促進農(nóng)村現(xiàn)代化的實現(xiàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一小城鎮(zhèn)一農(nóng)村人口城市化的過程，是一個眾多農(nóng)村人口由農(nóng)民轉變?yōu)楣と说倪^程，是一個把農(nóng)村剩余勞動力這個人口壓力轉變?yōu)榘l(fā)展工業(yè)的動力的過程。當小城鎮(zhèn)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和其它所有制經(jīng)濟將眾多長期從事分散勞動的自給自足經(jīng)濟的農(nóng)民逐步變?yōu)檎莆找欢üI(yè)生產(chǎn)技能和一定文化知識、自覺遵守紀律、有組織的從事生產(chǎn)勞動的工人時，中國現(xiàn)代化的進程將會實現(xiàn)新的跨躍，而實現(xiàn)這一跨躍的載體是小城鎮(zhèn)及其企業(yè)。在農(nóng)村人口城市化的過程中，農(nóng)民的許多觀念和習俗以及價值取向都將發(fā)生根本性的轉變。
二、湖北農(nóng)村小城鎮(zhèn)發(fā)展的成因分析
湖北農(nóng)村小城鎮(zhèn)發(fā)展的成因主要有以下幾個方面：
1、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的促動。改革之初到80年代中期，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的主要動因是以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為主的農(nóng)村生產(chǎn)關系的改革。農(nóng)村生產(chǎn)力的解放，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式發(fā)生了重大變革，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構發(fā)生很大變化，大量農(nóng)村勞動力從第一產(chǎn)業(yè)向二、三產(chǎn)業(yè)轉移。在湖北，農(nóng)業(yè)戶所占比重逐漸下降，非農(nóng)產(chǎn)所占比重逐漸提高；從事第一產(chǎn)業(yè)的人數(shù)逐漸下降，從事第二、三產(chǎn)業(yè)的人數(shù)逐漸增加。1990年湖北鄉(xiāng)村勞動力1791.30，其中從事第二、三產(chǎn)業(yè)的人數(shù)僅占18.8％，到了1998年，這一比重達30％以上，這還不包括兼業(yè)的農(nóng)戶。由于農(nóng)村非農(nóng)化步伐的加快，大量農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉移，向小城鎮(zhèn)集聚，客觀上要求加快小城鎮(zhèn)建設，進而促進了農(nóng)村小城鎮(zhèn)的發(fā)展。
3、特色產(chǎn)業(yè)、專業(yè)市場的拉動。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起；城鄉(xiāng)商品生產(chǎn)和商品流通日益活躍，富有湖北經(jīng)濟發(fā)展特色的專業(yè)市場逐步繁榮起來，形成了“小商品、大市場”的發(fā)展格局�！熬盼濉逼陂g，許多地方把發(fā)揮地方優(yōu)勢、發(fā)展特色經(jīng)濟作為新的經(jīng)濟增長點，特色產(chǎn)業(yè)正在形成，第三產(chǎn)業(yè)方興未艾。全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中，年經(jīng)營額過億元規(guī)模的專業(yè)市場420多個，如：劉河鞋業(yè)、府場化工填料、仙桃錢溝市場、和平大世界、竹葉山汽車市場、宜昌石料市場等。這些市場不僅活躍了一方經(jīng)濟，同時也拉動了以市場為中心的商業(yè)城區(qū)和現(xiàn)代化集鎮(zhèn)的相繼形成。
三、湖北小城鎮(zhèn)發(fā)展中存在的主要問題
湖北小城鎮(zhèn)發(fā)展由于缺乏相應的政策引導等原因，存在一些亟待研究和解決的問題，主要有：
1、城鎮(zhèn)規(guī)模偏小。目前，全省小城鎮(zhèn)的平均規(guī)模，建制鎮(zhèn)只有8599人，非農(nóng)業(yè)人口4731人。大多數(shù)鎮(zhèn)區(qū)人口不足1萬人。由于規(guī)模小，小城鎮(zhèn)整體素質比較低，大部分小城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村剩余勞動力、集聚鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的能力較差。這種“微型”集鎮(zhèn)在不少縣市仍在重復，導致全省基礎設施和公用設施投資成本過高，不利于集中財力配套建設。
2、城鎮(zhèn)布局過密、過散。由于湖北城鎮(zhèn)體系結構不合理，建制鎮(zhèn)數(shù)量過多，造成小城鎮(zhèn)分布過密、過散。江漢平原、長江漢江沿線、國道省道沿線城鎮(zhèn)間平均間距只有5—6公里，而湖北省的西北、西南部小城鎮(zhèn)分布過散。
4、城鎮(zhèn)功能弱，對區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的拉動力、整合力不強。由于城鎮(zhèn)規(guī)模小，金融、信息、技術等方面的服務水平低，生產(chǎn)要素市場發(fā)育不足，使小城鎮(zhèn)在人才和資金的引進、產(chǎn)品技術的更新、產(chǎn)業(yè)升級等方面都受到很大的限制，影響了小城鎮(zhèn)功能的提高。
造成上述問題的原因是多方面的，有的是由于發(fā)展初期受客觀條件所限，有其歷史必然性，但主要還是政策環(huán)境和體制性矛盾所造成的。
政府宏觀控和規(guī)范指導力度不夠。許多地方對發(fā)展農(nóng)村小城鎮(zhèn)重要性認識不足，沒有把這項工作擺上應有位置。對小城鎮(zhèn)發(fā)展的政策、農(nóng)村城鎮(zhèn)化規(guī)律和城鎮(zhèn)規(guī)劃工作等缺乏研究和重視，不少地方區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃尚未正式開展，致使城鎮(zhèn)間在布局、規(guī)模、職能和發(fā)展方向等方面缺乏宏觀調控和協(xié)調。
2、行政區(qū)劃與城鎮(zhèn)發(fā)展不相適應。目前建制鎮(zhèn)主要以行政職能劃分地域，造成城鎮(zhèn)空間布局不合理，重復投資，重復建設。雖然不少地區(qū)城鎮(zhèn)密集，呈帶狀發(fā)展，鎮(zhèn)與鎮(zhèn)間僅有幾公里，有的甚至已連成一片，但是由于分屬不同城鎮(zhèn)，致使規(guī)劃建設各自為政，城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)無法達到最低的人口規(guī)模，要素集聚能力差，造成基礎設施建設的浪費。行政區(qū)劃不合理現(xiàn)象，不僅在縣(市)域范圍內存在，在縣(市)域間也有這種情況。
3、建制鎮(zhèn)設置標準偏低。目前國家規(guī)定的建制鎮(zhèn)設置標準為鄉(xiāng)政府駐地非農(nóng)業(yè)人口在2000人以上或占全鄉(xiāng)總人口10％以上。因標準偏低，使得全省建制鎮(zhèn)數(shù)量增長過快。由于新設建制鎮(zhèn)并非由上一級中心城鎮(zhèn)的功能擴散發(fā)展起來，所屬農(nóng)村人口和產(chǎn)業(yè)的集聚與轉移仍然比較有限，相當一部分建制鎮(zhèn)的設置只是行政建制意義上的升級，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的基礎仍然薄弱，造成小城鎮(zhèn)規(guī)模偏小、功能較弱，造成了城鎮(zhèn)化表面快速發(fā)展的局面。
四、加快湖北農(nóng)村小城鎮(zhèn)發(fā)展的對策建議
1、提高認識。各級政府要從實現(xiàn)跨世紀戰(zhàn)略目標和兩個根本性轉變的高度，充分認識發(fā)展小城鎮(zhèn)對形成農(nóng)村新的經(jīng)濟增長點，實現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化和擴大內需、推動國民經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長的重要作用。要正確理解和把握這一發(fā)展戰(zhàn)略，加強對農(nóng)村城鎮(zhèn)化問題的研究，把握小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律，協(xié)調和處理好有關農(nóng)村城鎮(zhèn)化研究、規(guī)劃、建設和政策等問題，改變目前多部門管理狀況。同時，結合加快推進湖北城市化進程，把農(nóng)村城鎮(zhèn)化作為其中的一個重要方面來抓。
3、體制改革。其一，改革城鎮(zhèn)行政管理體制，適當擴大小城鎮(zhèn)政府管理權限。按照政企分工、政事分開的原則和“小政府、大服務”的目標，健全和完善與小城鎮(zhèn)規(guī)模和經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的政府機構。根據(jù)城鎮(zhèn)發(fā)展的需要，賦予城鎮(zhèn)尤其是市縣域中心鎮(zhèn)在計劃、規(guī)劃、工商和城鎮(zhèn)建設管理等方面部分縣級管理權限。按照分稅制原則建立新型的財政分配關系，從財政體制上為小城鎮(zhèn)發(fā)展建設提供更充足的資金。其二，加大投融資體制改革，建立小城鎮(zhèn)建設的多渠道投入機制。在小城鎮(zhèn)建設中，既要政府增加必要的投資，也要調動社會各方面力量，開拓資金籌集渠道，充分發(fā)揮民間資金的優(yōu)勢，建立以集體和個人出資為主，國家、集體、個人和外商共同投資建設的多元化投資機制。其三，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改革，完善農(nóng)村集體資產(chǎn)管理體制。按照建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，積極引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進行股份合作制和股份制改造，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上規(guī)模、上檔次，并引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中。探索以社區(qū)股份合作制形式改造農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營組織，實現(xiàn)集體資產(chǎn)所有權、承包經(jīng)營權和使用權工權分離大終改變外出人口對社區(qū)的人身依附關系。
4、制度創(chuàng)新。制定和完善有利于小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的戶籍制度、就業(yè)制度、土地制度和社會保障制度。其一，深化戶籍制度改革，實施積極的人口遷移政策，建立起新的戶籍登記辦法，用身份證制度代替現(xiàn)行的戶籍管理制度，逐步打破長期限制勞動力流動、影響人力資源合理配置的根本約束。其二，就業(yè)制度方面，要進一步深化勞動、人事、工資、分配制度改革，應積極培育和發(fā)展城鄉(xiāng)一體、競爭公平、運行有序、調控有力、服務完善的現(xiàn)代勞動力市場，并且以此促進城鎮(zhèn)各種就業(yè)機會的充分利用和勞動力生產(chǎn)率的提高，促進勞動者收入的增長，進而增強勞動者接受各種形式的教育和培訓以提高素質的積極性。其三，土地使用制度改革，一方面要從保護耕地出發(fā)，制定農(nóng)村非農(nóng)用地規(guī)劃。小城鎮(zhèn)發(fā)展要盡量少占耕地，對城鎮(zhèn)發(fā)展確實需要占用耕地的，要從動態(tài)平衡出發(fā)，給予保證；另一方面要積極探索農(nóng)民進入小城鎮(zhèn)后原有承包地和宅基地的流轉制度，明確立地流轉的途徑和管理辦法。對已辦理城鎮(zhèn)居民戶口的農(nóng)民應退出原有承包地和自留地，由集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一安排轉包，發(fā)展土地適度規(guī)模經(jīng)營。對異地新建村民住宅或已在城鎮(zhèn)購買商品房的，應退出原宅基地，由鎮(zhèn)、村統(tǒng)一規(guī)劃使用。其四，改革社會保障制度，建立符合社會主義市場經(jīng)濟體制要求的新型社會保障機制，使進鎮(zhèn)農(nóng)民安居樂業(yè)。小城鎮(zhèn)應建立健全三大保障體系；一是社會養(yǎng)老保險體系。建立起以社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結合的個人儲蓄積累式的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度；二是社會醫(yī)療保險體系。逐步形成以個人出資為主、集體補助為輔、政府適量投入的農(nóng)村社會醫(yī)療保險制度；三是社會救濟福利體系。逐步按最低生活保障線標準對民政救濟對象實現(xiàn)基本生活保障。
5、標準合理。根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，合理調整和提高建制鎮(zhèn)設置標準。目前由民政部制定的建制鎮(zhèn)設置標準明顯偏低，使建制鎮(zhèn)數(shù)量增加過快，導致城鎮(zhèn)化數(shù)量有余而質量不足。建議國家提高建制鎮(zhèn)標準。
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