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促進高等教育投入穩(wěn)定增長的撥款模式探析論文
【摘要】隨著我國高等教育規(guī)模的不斷擴大，國家財政對高等教育投入?yún)s顯不足，導(dǎo)致我國高等教育經(jīng)費的供求矛盾日益加深。在現(xiàn)階段，財政資金顯然沒有能力不斷加大對高等教育的投入，國家高等教育經(jīng)費財政撥款總量嚴(yán)重欠缺，同時在現(xiàn)有撥款模式下，極易造成教育資源的浪費。因此，改變我國以政府直接性投入為特點的經(jīng)費撥款模式，引入評估性競爭機制，以績效為撥款向?qū)В孕б鏋榧s束機制，保證有限的教育資源優(yōu)化配置，是現(xiàn)階段合理配置我國高等教育資源的迫切要求。
【關(guān)鍵詞】高等教育；經(jīng)費投入；撥款模式
教育經(jīng)費短缺是導(dǎo)致中國高等教育落后最本質(zhì)的原因，也是中國高等教育發(fā)展中遇到的最大障礙。在我國，隨著高等教育規(guī)模不斷擴大，而國家財政對高等教育投入?yún)s明顯不足，導(dǎo)致我國高等教育經(jīng)費的供求矛盾日益突出，經(jīng)費問題不解決，高等教育就不可能得到健康持續(xù)的發(fā)展。最近幾年，我國教育經(jīng)費總量雖然逐年增長，但仍無法達到國家財政性教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值的比重4%的目標(biāo)。在財政撥款嚴(yán)重短缺的情況下，高等教育發(fā)展的矛盾日益激化，許多高校不堪重負，教學(xué)儀器設(shè)備不僅數(shù)量不足，而且有許多是在超長期服役，不能得到按時更新；教師待遇差；科研經(jīng)費短缺；教學(xué)用房緊張，絕大多數(shù)高等學(xué)校辦學(xué)十分困難。盡管中央國務(wù)院采取了一系列的措施，但在現(xiàn)實中，財政撥款總量嚴(yán)重欠缺，因此，在我國教育經(jīng)費總量一定的情況下，國家急需改革現(xiàn)行的高等教育投入模式，通過教育資源的合理分配，優(yōu)勝劣汰，提高有限資源的利用效率，不斷促進我國高等教育事業(yè)快速發(fā)展。
一、改變我國高等教育投入撥款模式的必要性
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20世紀(jì)90年代以來，為實現(xiàn)高等教育從精英化邁向大眾化，我國高等教育實行了擴招戰(zhàn)略，高等教育規(guī)模得到了迅速擴張。2004年全國普通高校招生達到440萬，高等教育毛入學(xué)率由1998年的9。8%提高到19%。各類高等教育的在校生人數(shù)超過2000萬，2005年招生規(guī)模達到504萬人，在校生2300萬，毛入學(xué)率21%，成為世界上規(guī)模最大的高等教育，達到高等教育大眾化的標(biāo)準(zhǔn)。2003年與1998年相比，我國普通高校全日制在校生總規(guī)模增長了2。07倍，學(xué)校教育事業(yè)經(jīng)費總收入增長了2。09倍，生均教育經(jīng)費支出增長59%。因此，從總量上看，普通高校事業(yè)經(jīng)費保持了與規(guī)模擴張的同步增長。但普通高校生均教育經(jīng)費支出與生均財政撥款的增長速度卻明顯低于在校生規(guī)模擴張的速度。
我國高等教育在規(guī)模的迅猛增長和巨大的資金缺口壓力下，在現(xiàn)有的政府直接財政性撥款模式下，不能區(qū)分教育資源的優(yōu)劣，容易造成教育經(jīng)費投資的浪費，從長期來看，改變高等教育政府投入的模式，對于緩解現(xiàn)接段我國高等教育經(jīng)費總量性資源短缺壓力，是極其必要的。
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高等教育財政撥款體制作為政府直接支持的模式，曾是我國高等教育事業(yè)快速發(fā)展的物質(zhì)保障。隨著我國財力的增長和高等教育事業(yè)進入大眾化發(fā)展階段，財政撥款的促進作用日益顯著。改革開放后，其經(jīng)費來源開始發(fā)生變化，多元化的投入機制逐步形成。但目前我國高等教育撥款模式存在一定的問題，第一，對不同類型高等學(xué)校的定位模糊，導(dǎo)致相應(yīng)的財政支持政策缺乏針對性；第二，對高校的科研投入缺乏足夠的支持，制約了大學(xué)在基礎(chǔ)研究領(lǐng)域發(fā)揮潛在優(yōu)勢；第三，撥款模式缺乏科學(xué)合理性；第四，對財務(wù)風(fēng)險與風(fēng)險控制之間關(guān)系界定不清，混淆了財政投入不足與高校財務(wù)管理制度不健全兩種不同性質(zhì)的矛盾，弱化了學(xué)校自身對財務(wù)風(fēng)險的控制與管理。因此，完善高等教育財政撥款制度直接體現(xiàn)于改變現(xiàn)有的高等教育經(jīng)費的撥款模式。
（三）滿足高等教育效益主體多元化的要求
傳統(tǒng)體制下，高等教育的投入和收益的分配主要依靠政府調(diào)控，高等教育的投入由國家財政投資，高等教育的收益再由國家統(tǒng)籌分配，國家是高等教育收益最主要的獲得者和支配者。這種投入來源和收益的單一性使得利益主體相對單一，個體追求自身利益的積極性沒有得到充分的發(fā)揮。市場化改革以來，各個利益主體的自主權(quán)和利益上的獨立性大大增強，他們的積極性、主動性也得到充分?jǐn)U展。因此，建立合理有效的我國高等教育投入撥款模式也是適應(yīng)高等教育效益主體多元化發(fā)展的客觀要求。
二、我國高等教育投入的主要來源
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依據(jù)《教育法》中有關(guān)條文：我國高等教育經(jīng)費的主要來源應(yīng)是國家撥款。政府投入是高校經(jīng)費來源的主體。由于我國開展高等教育的歷史較短，高校自身“造血”功能較差，加之由各級政府舉辦的高校所占比重較大，決定了國家財政撥款是高校的主要資金來源，也是最穩(wěn)定的資金來源。
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自從1994年實行并軌收費制起，學(xué)費收入已經(jīng)成為學(xué)校收入的主要經(jīng)費來源。這部分收入包括本科生、研究生、留學(xué)生、繼續(xù)教育學(xué)生的學(xué)費和住宿費。隨著高校擴招和收費標(biāo)準(zhǔn)的提高，這部分資金在部分高校已占學(xué)�？偸杖�50%以上，是高校重要的資金來源之一。
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這部分資金來源主要包括學(xué)校的產(chǎn)業(yè)收入、外界的捐助款、教育基金會的收入以及科研經(jīng)費的收入，從我國大部分高校的情況來看，該類收入占比不高，受制約的因素較多，并不能成為高校教育事業(yè)投入穩(wěn)定增長的可靠來源。
（四）借款籌資
這部分資金來源形成高校的負債，是以高校自身的信用為擔(dān)保形成的，運用的不適當(dāng)，容易形成高校財務(wù)危機，也不能成為高校教育事業(yè)投入穩(wěn)定增長的可靠來源。
因而，從我國高等教育的資金來源來看，在現(xiàn)階段，能夠支持我國高�？沙掷m(xù)發(fā)展的資金來源，只能依賴財政撥款和學(xué)生收費，但是在現(xiàn)有的高等教育收費制度下，隨著公辦高校學(xué)費標(biāo)準(zhǔn)和招生規(guī)模的固定，以及辦學(xué)成本隨著經(jīng)濟增長的不斷提高，學(xué)費收入越來越不能滿足水漲船高的資金需求，財政撥款就成了我國高校，尤其是公辦高校的唯一能夠依靠的經(jīng)費來源。
三、我國高等教育經(jīng)費投入存在的問題
（一）財政性經(jīng)費問題
1、國家財政性教育經(jīng)費投入占比過低
近幾年，我國財政性教育經(jīng)費保持著連續(xù)的穩(wěn)定增長，但國家財政性教育經(jīng)費占gdp比例年增長率始終小于國民生產(chǎn)總值年增長率，見表1。國家財政性教育經(jīng)費占gdp比例到2007年仍只有3。32%，沒有達到國家規(guī)定的4%。目前，財政性教育經(jīng)費投入占gdp4%的差額超過1000億元了。
2、撥款模式的演變由政府主導(dǎo)，缺乏市場機制
我國各種撥款模式的實質(zhì)都是協(xié)商式撥款，雖然按這種機制進行撥款在操作上比較靈便，但是由于高校獲得的撥款不僅僅與學(xué)校業(yè)務(wù)有關(guān)，而是更多地取決于有關(guān)人員之間的人際關(guān)系，容易出現(xiàn)暗箱操作和人為干擾，不利于整個高等教育的發(fā)展。
3、國家財政對高等教育的投入不足
以2007年的教育經(jīng)費執(zhí)行情況為例，普通高等學(xué)校生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費支出的增長比例最低，見表2。經(jīng)費仍重點投入在九年義務(wù)教育中，高等教育經(jīng)費投入增長的不足非常明顯。
�。ǘ┓秦斦越�(jīng)費問題
1、校辦產(chǎn)業(yè)效益低下
作為高校資金來源的輔助渠道之一，校辦企業(yè)經(jīng)過一段時期的紅火后，正日漸衰弱。目前高校普遍存在校辦企業(yè)數(shù)量眾多、規(guī)模小、人力資金分散、效益低下等問題，在經(jīng)濟效益上不但沒有給學(xué)校做出貢獻，有些還拖了學(xué)校的后腿，給學(xué)校帶來了難以挽回的損失，甚至出現(xiàn)大量違法違規(guī)問題，嚴(yán)重影響了高校的聲譽。
2、在財政性經(jīng)費比重的逐年下降過程中，事業(yè)收入比重明顯提升，增加了社會負擔(dān)
雖然打破了經(jīng)費籌措方式的單渠道，但是事業(yè)收入比重的提高并未帶動其他籌集方式比重的提升。最終演變?yōu)榻?jīng)費的供給主要由政府轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝コ袚?dān)，不利于實現(xiàn)政府、社會、個人資源的自愿合理結(jié)合。
3、社會和個人的經(jīng)費捐贈規(guī)模小
社會和個人的經(jīng)費捐贈規(guī)模一直較小，占總經(jīng)費的比重始終處于1%~3%之間，對于高教經(jīng)費多渠道籌集貢獻甚微。主要原因在于：缺乏充分調(diào)動社會資源的機制；高校管理層不具備市場意識和動員社會資源的籌款能力；高校管理機制和籌款體制的不完善和高校的經(jīng)費籌措工作無序不規(guī)范。
由于我國高等教育投入受到以上方面的制約，高等學(xué)校自我籌集資金的能力過弱，過多地依賴于政府的撥款，改變現(xiàn)有財政性資金撥款模式，成為在有限資源條件下，化解資源優(yōu)化配置問題的有效手段。
四、建立高等教育投入績效撥款模式的探討
高等教育大眾化以后，高等教育經(jīng)費使用的效率和責(zé)任問題成為人們關(guān)注的重點，世界各國開始進行的財政撥款模式改革的一個重要方向就是把產(chǎn)出或績效撥款機制引入高等教育資源的分配中。
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從國際上看，近20年來，世界發(fā)達國家高等教育財政體制改革的一個重要方面是績效撥款模式�？冃芸钍侵父鶕�(jù)產(chǎn)出指標(biāo)分配資源的撥款方式。一般來說，績效撥款要比以投入為基礎(chǔ)的體制更有效率。例如美國，在20世紀(jì)80年代以前，美國各州政府向高校撥入的教學(xué)經(jīng)費，是以學(xué)生數(shù)量為基準(zhǔn)的。這種撥款方式既不能保證學(xué)生在獲得資源上的公平，也不能促進教育資源的有效利用。1978年田納西州引入績效撥款模式，由田納西州高教委員會根據(jù)一些指標(biāo)對高校進行績效評估，得滿分的學(xué)�？傻玫疆�(dāng)年撥款總額一定比例的增加。國際上高等教育通過引入競爭性的績效撥款模式，通過設(shè)立專項基金，以競爭方式激勵大學(xué)和研究人員的積極性，以便爭取更多的教育資源的分配，通過效率與效果來配置教育資源。如日本政府的財政預(yù)算結(jié)構(gòu)改革即遵循“減少一般性開支、加大重點投入”的方針。
（二）構(gòu)建我國的高等教育投入的績效撥款模式
1、構(gòu)建“政府—中介—學(xué)�！比絽f(xié)調(diào)運作機制模式
目前我國的高等教育撥款機制是通過財政部向教育部（或高校主管部門）撥款，教育部（或高校主管部門）再向各個高校撥款，這種模式屬于政府直接撥款的模式，而主管部門在撥款的過程中，僅依靠簡單的數(shù)據(jù)指標(biāo)進行撥款，并不重視高校對撥款經(jīng)費使用的效率高低。在撥款時，我們可以借鑒國外的成功經(jīng)驗，在運作機制上引入撥款（評估）中介機構(gòu)。由“政府—高�！眴尉�、單向化的撥款模式轉(zhuǎn)向“政府—中介—學(xué)�！比絽f(xié)調(diào)運作機制模式，即在績效撥款思想的指導(dǎo)下，增設(shè)專項撥款基金，設(shè)立撥款中介，經(jīng)費不直接撥給學(xué)校，而由中介機構(gòu)進行相對獨立的運作，將評估結(jié)果與撥款掛鉤。通過撥款中介的資金調(diào)節(jié)，使基金流向在相關(guān)領(lǐng)域質(zhì)量好、潛力大、效率高的高校。
2、改革撥款方式
“綜合定額加專項補助”的單一模式撥款方式，不能真實準(zhǔn)確地反映高等教育成本的變化規(guī)律，也沒有考慮到高校的績效因素，很難調(diào)動高�？蒲泻徒虒W(xué)的積極性。因此，在撥款方法設(shè)計中，應(yīng)當(dāng)使高等教育財政撥款由單一方式向綜合模式方向發(fā)展，適當(dāng)考慮績效因素，使政府撥款更具科學(xué)性。高等教育大眾化以后，高等教育經(jīng)費使用的效率和責(zé)任問題成為人們關(guān)注的重點，我國高校應(yīng)該把產(chǎn)出或績效撥款機制引入高等教育資源的分配中，以便激勵大學(xué)提高教育質(zhì)量，避免教育資源的浪費。
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1、加強績效評價的制度建設(shè)
目前我國高�？冃гu價還處于探索階段，因此應(yīng)加強高等教育投入實行績效管理的法治化建設(shè)，在《高等教育法》、《預(yù)算法》等法律法規(guī)中增加“高等教育投入實行績效管理”的要求，統(tǒng)一制定或修訂績效評價的規(guī)章制度，明確績效評價的工作規(guī)則、工作程序、組織方式和結(jié)果應(yīng)用等，同時明確相關(guān)行為主體的權(quán)利和義務(wù)。通過建立健全高校質(zhì)量評估機制和評價指標(biāo)體系，引導(dǎo)高校的一切辦學(xué)活動，講求投入產(chǎn)出效率，制定以績效為導(dǎo)向的高校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃。將評估的結(jié)果與增長性撥款直接掛鉤，運用績效對高等學(xué)校的增長性撥款使用的效益、效率和質(zhì)量進行衡量。而財政資源的分配應(yīng)更多地考慮高等學(xué)校的產(chǎn)出或績效，由績效決定后續(xù)撥款的多少、方向、形式和方法等。
2、建立績效評價的激勵機制和約束機制
由于政府在投資責(zé)任上沒有形成激勵機制和約束機制，一些高校在預(yù)算資金的安排上只是著眼于把錢花出去，沒有從源頭上控制低效益的教育投入項目，成本意識不強，辦學(xué)效益不高。因此，高等教育投入機制改革應(yīng)當(dāng)以績效為中心，實現(xiàn)財政撥款與用款單位績效考核掛鉤。通過建立績效評價制度，有效地約束高校管理者，正確引導(dǎo)和規(guī)范高校的辦學(xué)行為，改善學(xué)校的經(jīng)營管理，促使高�，F(xiàn)實利益和長遠利益相結(jié)合，將高校各方面各環(huán)節(jié)的行為取向引導(dǎo)到績效上來，調(diào)動高校管理者和教職工創(chuàng)造良好績效的積極性。
3、構(gòu)建以績效為導(dǎo)向的高校財務(wù)管理體系
我國現(xiàn)行高校會計系統(tǒng)由于實行收付實現(xiàn)制的核算方式，無法滿足高等教育財政支出績效評價的需要。績效評價的主要評價指標(biāo)來自于會計信息，通過會計信息和評價指標(biāo)間的相互關(guān)聯(lián)，使評價結(jié)果能夠有效反映出高校的真實績效。因此，構(gòu)建基于績效為導(dǎo)向的高校財務(wù)管理體系，改革現(xiàn)有的高校會計核算和財務(wù)報表制度，在預(yù)算編制和執(zhí)行過程中，全面引入績效管理的理念，優(yōu)化預(yù)算資金分配，并以績效管理為目標(biāo)，嚴(yán)格控制預(yù)算執(zhí)行，增加績效考核的內(nèi)容，促進高校投入資源的優(yōu)化配置和有效使用。
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