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《農(nóng)村土地承包法》制定中若干問(wèn)題的審慎思考
[內(nèi)容簡(jiǎn)介]:《農(nóng)村土地承包法》草案正在征示意見(jiàn)過(guò)程中。從“草案”制定與征求意見(jiàn)的情況看,一些問(wèn)題仍存在著較大爭(zhēng)議,其中包括一些重大的決策問(wèn)題。本文針對(duì)“草案”中涉及到的有關(guān)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)方式、尊重農(nóng)民意愿與人人有份式承包政策的關(guān)系、農(nóng)村土地承包的形式、土地流轉(zhuǎn)、承包地的調(diào)整等五個(gè)問(wèn)題進(jìn)行一些理性思考,以期促進(jìn)《農(nóng)村土地承包法》草案討論的進(jìn)一步深入。[關(guān)鍵詞]:農(nóng)村土地、土地承包、農(nóng)民家庭承包、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)
《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》(草案)(以下簡(jiǎn)稱“草案”)正在征求過(guò)程中。從“草案”制定與征求意見(jiàn)的情況看,一些問(wèn)題仍存在著較大爭(zhēng)議。筆者不揣粗淺,就“草案”中涉及到的若干理論與實(shí)務(wù)問(wèn)題略陳淺見(jiàn),以促進(jìn)討論的進(jìn)一步深入。
(一)關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)方式:物權(quán)保護(hù)抑或債權(quán)保護(hù)?
“草案”為與日后制定的《物權(quán)法》相銜接,對(duì)農(nóng)民家庭承包的土地予以“物權(quán)保護(hù)”。但是,給予的“物權(quán)保護(hù)”是否與我國(guó)現(xiàn)實(shí)生活中這種通過(guò)土地承包合同獲得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)相吻合?這的確是一個(gè)值得推敲的問(wèn)題。從實(shí)際情況看,我國(guó)目前實(shí)行的家庭承包責(zé)任制,是通過(guò)農(nóng)戶家庭與集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂承包合同的方式,使農(nóng)戶獲得農(nóng)村土地使用權(quán)的。在這一土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離的過(guò)程中,承包合同顯然是一種債權(quán)關(guān)系,而農(nóng)戶基于這一合同所獲得的土地使用權(quán),顯然也是一種債權(quán)性質(zhì)。換句話說(shuō),在這一過(guò)程中,債權(quán)關(guān)系既是手段(合同),又是目的(獲得的使用權(quán))。依此特點(diǎn),對(duì)之進(jìn)行法律保護(hù)時(shí),無(wú)論對(duì)法律關(guān)系中的手段抑或目的進(jìn)行保護(hù),均應(yīng)依照債權(quán)方式進(jìn)行保護(hù),而不應(yīng)當(dāng)予以“物權(quán)保護(hù)”。但是一方面,農(nóng)戶獲得的承包地并因此所享有的土地使用權(quán),在法律性質(zhì)上屬于一種用益物權(quán),因此,它又具有物權(quán)的許多特性;另一方面,新一輪農(nóng)村土地承包開(kāi)始前,全國(guó)各地不斷發(fā)生發(fā)包方任意撕毀承包合同,嚴(yán)重侵害承包方合法權(quán)益的事件。這些事件的不斷發(fā)生,嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,并對(duì)農(nóng)村的長(zhǎng)期穩(wěn)定產(chǎn)生不利影響。從法律上看,發(fā)包方之所以敢撕毀承包合同,破壞合同關(guān)系,主要是因?yàn)殡p方建立的只是一種“合同關(guān)系”而非物權(quán)關(guān)系、農(nóng)戶獲得的只是債權(quán)而非物權(quán)之故。其根本的要害就在于,債權(quán)的對(duì)抗效力遠(yuǎn)不及物權(quán)強(qiáng)。有鑒于此,在“草案”制訂過(guò)程中,許多觀點(diǎn)認(rèn)為,如果將農(nóng)戶獲得的土地使有權(quán)的性質(zhì)從債權(quán)改變?yōu)槲餀?quán),并對(duì)之施以物權(quán)保護(hù),便可以克服上述弊端。其依據(jù)在于,物權(quán)具有直接支配性(排他性)和保護(hù)的絕對(duì)性,它不僅可以對(duì)抗發(fā)包方,而且可以對(duì)抗所有的第三者。但是,施以物權(quán)保護(hù)解決的僅僅是保護(hù)的必要性問(wèn)題。雖然從穩(wěn)定農(nóng)村承包關(guān)系和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定看,對(duì)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)施以物權(quán)保護(hù)很在必要,但是,硬把債權(quán)性質(zhì)的權(quán)利施以物權(quán)保護(hù),卻難免流露其另一面的弊端:其一,我國(guó)的農(nóng)村土地使用權(quán)顯然不具有物權(quán)的完整特征。因?yàn)樗^物權(quán),是指法律將特定之物歸屬于特定權(quán)利主體的法律地位。依此,特定的主體在其支配的領(lǐng)域內(nèi),得直接支配該特定物,并可以為自由使用、收益和處分,任何人未經(jīng)權(quán)利主體的同意,均不得進(jìn)行干涉或侵入。顯然,現(xiàn)實(shí)中的農(nóng)戶對(duì)其土地所擁有的使用權(quán)顯然不具有如此完整的特征,它不僅不可以隨意處分,而且在使用過(guò)程中還要受到很多的限制(如使用目的);其二,物權(quán)的權(quán)利通常是無(wú)期限的,在以債權(quán)方式獲得物權(quán)的場(chǎng)合,即使有期限,其期限也應(yīng)當(dāng)相當(dāng)長(zhǎng)。但是,維系我國(guó)農(nóng)村土地承包關(guān)系靠的是“承包合同”,而承包合同既是一種合同,就必然存在著期限,盡管這一期限我們可以放寬到30年以上(且不論一定30年是否合理),但它畢竟受到了期限限制。同時(shí),對(duì)之施以物權(quán)保護(hù)之后,合同期限一到,合同雙方又必須以債權(quán)的方式來(lái)結(jié)束物權(quán)關(guān)系,而此時(shí),對(duì)標(biāo)的物的回轉(zhuǎn)過(guò)程又必須施以債權(quán)保護(hù)。這就使物權(quán)的特性更進(jìn)一步減弱。由此可見(jiàn),以物權(quán)方式保護(hù)農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán),雖然是《農(nóng)村土地承包法》草案的重大突破,但是,把債權(quán)性質(zhì)的法律關(guān)系施以物權(quán)保護(hù),不僅在法律上顯得勉強(qiáng)有加,而且也因此給條文的設(shè)定帶來(lái)了諸多困難。這或許正是條款中存在較多爭(zhēng)議的主要原因。
(二)關(guān)于農(nóng)民的意愿與人人有份式承包政策的關(guān)系問(wèn)題
“草案”第6條規(guī)定,土地承包應(yīng)當(dāng)尊重大多數(shù)農(nóng)戶的意愿。這可視為土地承包應(yīng)當(dāng)貫徹的民主性原則。民主性原則既是“草案”制定中應(yīng)遵循的立法性原則,也是實(shí)踐中
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