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法規(guī)草案起草體系的構(gòu)建
摘 要：法規(guī)草案起草體系的構(gòu)建涉及多個(gè)方面。本文從指導(dǎo)原則、起草主體、起草程序和相關(guān)配套制度等方面結(jié)合理論和實(shí)踐進(jìn)行了分析探討。在此基礎(chǔ)上提出構(gòu)建地方性法規(guī)起草體系的具體設(shè)想。
關(guān)鍵詞：法規(guī)草案，體系，指導(dǎo)原則，主體，方式，程序，配套制度
法規(guī)起草是立法過(guò)程中一個(gè)必經(jīng)的基礎(chǔ)性階段，是指“有由關(guān)機(jī)關(guān)、組織、人員將擬議提交有權(quán)機(jī)關(guān)審議、表決的法的原型按一定的要求形諸于文字的活動(dòng)�！� 在我國(guó)，目前地方性法規(guī)的草案起草相當(dāng)不規(guī)范，在操作上帶來(lái)很多問(wèn)題，嚴(yán)重影響了立法的質(zhì)量和效率，因此構(gòu)建地方性法規(guī)草案起草體系就具必要性和緊迫性。
法規(guī)草案起草是一個(gè)系統(tǒng)的工程，它涉及到各方面的資源配置、制度安排和法律法規(guī)支持。
一、法規(guī)起草的指導(dǎo)原則
法規(guī)起草涉及多個(gè)環(huán)節(jié)和部門，為做好起草工作，組織和實(shí)施都應(yīng)遵循一定的指導(dǎo)原則。
1、合法性原則。應(yīng)該指出的是，2000年開(kāi)始實(shí)施的《立法法》將提案、審議、表決和公布納入立法程序范疇對(duì)起草卻未作規(guī)定僅在第二章第五節(jié)“其他規(guī)定”，中的第48條作出附帶性規(guī)定：“提出法律案應(yīng)當(dāng)同時(shí)提出法律草案文本及其說(shuō)明”，在法律上起草權(quán)依附于提案權(quán)，起草并不作為正式的一個(gè)立法程序。所以，目前很多立法實(shí)踐因此忽視起草工作的規(guī)范性和程序的合法性。盡管有些情況由普通公民、團(tuán)體起草的草案，那至多是一個(gè)立法建議，只有在被有權(quán)主體接受、采納并經(jīng)過(guò)相應(yīng)地加工整理之后，才有可能作為正式的立法議案由有關(guān)的提案主體以自己的名義提請(qǐng)審議。這種情況下的起草當(dāng)然不屬于立法程序的內(nèi)容。但是如果是立法機(jī)關(guān)作出了起草某項(xiàng)法律草案的決策并成立了起草班子或委托有關(guān)機(jī)關(guān)、組織起草，性質(zhì)就不同了。這就意味著某項(xiàng)具體的立法工作的正式啟動(dòng)，此時(shí)的起草是立法程序的有機(jī)組成部分，同樣應(yīng)受程序規(guī)則的約束和支配。同時(shí)，立法也是一個(gè)實(shí)體法獲得合法性和正當(dāng)性的程序，他的合法性和正當(dāng)性直接影響著實(shí)體法的合法性和正當(dāng)性。也就是說(shuō)，只有按照正當(dāng)立法程序立法才是民主的立法，只有民主的立法才具有合法性，立法程序本身就是立法結(jié)果合法性的標(biāo)志。再者，立法過(guò)程也是一個(gè)法治宣傳的重要方面。草案的起草作為立法中文本的成形環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)十分重視法治原則。
2、立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)的原則�，F(xiàn)代立法所要實(shí)現(xiàn)的是一種整體利益。而不是某種局部或個(gè)別利益，它既包括行政管理所保護(hù)的公共利益，也包括立法要保護(hù)的公民、法人和其他社會(huì)組織的利益。立法利益絕不是狹隘的部分或個(gè)別利益，法應(yīng)當(dāng)維護(hù)利益的整體性。這就要求立法機(jī)關(guān)在立法過(guò)程中應(yīng)當(dāng)始終，占據(jù)主導(dǎo)地位。立法機(jī)關(guān)的主導(dǎo)不僅僅存在于審議和表決階段也體現(xiàn)在起草過(guò)程中。立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)使自己的立法目的和意圖成為貫穿草案全文的基本指導(dǎo)思想和原則。目前立法實(shí)踐中部門（一般是行政機(jī)關(guān)）起草往往將本部門狹隘的執(zhí)法目的和利益作為起草工作的指導(dǎo)思想和價(jià)值趨向，導(dǎo)致部門利益膨脹和權(quán)利義務(wù)失衡，損害了立法利益的整體性。
3、民主科學(xué)原則。民主是法律法規(guī)獲得權(quán)威和合法性的一個(gè)重要來(lái)源。如盧梭所言： “法律乃足公意的行為”，而“公意永遠(yuǎn)是公正的，而且永遠(yuǎn)以公共利益為依歸�！� 立法機(jī)關(guān)的職責(zé)不僅是通過(guò)既定的程序使這種意志上升為法律法規(guī)，更重要的是，它應(yīng)在程序上確保法律法規(guī)能體現(xiàn)人民的共同意志。也就是說(shuō)，立法機(jī)關(guān)不能只作為一個(gè)使規(guī)則“合法化”，（具有形式合
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