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分析工商管理行政指導(dǎo)效果
在傳統(tǒng)的行政管理模式中,工商行政機關(guān)一般采取行政檢查、行政許可、行政處罰等強制性手段來實現(xiàn)職能到位,因為此類剛性監(jiān)管方式好似重拳出擊,立馬見效,立顯權(quán)威。但實踐中也易于出現(xiàn)摩擦,激化矛盾,引發(fā)行政管理機關(guān)與相對人之間的對立和沖突。而與剛性監(jiān)管方式相對應(yīng)的是,近年來行政指導(dǎo)、行政合同、行政獎勵、行政資助等柔性監(jiān)管方式在工商行政管理實務(wù)中運用得越來越多,越來越廣,并發(fā)揮出特殊的管理功能。所謂行政指導(dǎo),就是行政機關(guān)在其職責(zé)范圍內(nèi)為實現(xiàn)一定的行政目的而采取的符合法律精神、原則、規(guī)則或政策的指導(dǎo)、勸告、建議等不具有國家強制力的行為。其行為依據(jù)是多元的(如軟法),行政指導(dǎo)這一行為方式、管理機制乃至行政職能的出現(xiàn)和廣泛運用具有特殊的社會背景。這是因為,處于社會轉(zhuǎn)型期的我國行政執(zhí)法機關(guān)普遍面臨著體制不暢、環(huán)境復(fù)雜、職能交叉、手段不足等問題,有必要通過機制創(chuàng)新和方法創(chuàng)新來提高執(zhí)法水平和服務(wù)實效,而行政指導(dǎo)則是一個重要的選項。行政指導(dǎo)作為一種不具有國家強制力的柔性監(jiān)管方式,注重與行政相對人之間的溝通與協(xié)調(diào),方式靈活多樣,能有效彌補立法缺失,降低執(zhí)法成本,化解社會矛盾,實現(xiàn)利益均衡,有利于形成行政執(zhí)法機關(guān)與相對人之間的協(xié)調(diào)關(guān)系。
具體說,行政指導(dǎo)有著補充和替代、輔導(dǎo)和促進、協(xié)調(diào)和疏通、預(yù)防和抑制等特殊作用。推行行政指導(dǎo)不僅是行政管理改革的趨勢,也是工商行政管理工作發(fā)展到一定階段的必然要求。實踐證明,一些基層工商部門確立新型服務(wù)理念,推行行政指導(dǎo),采用指導(dǎo)、勸告、建議、提醒、說服、疏通等非強制性手段來彌補單一強制手段的不足,這方面的探索和實踐已經(jīng)取得了積極的效果。但是,任何事物的出現(xiàn)或某種行為方式的改變都具有一定的兩面性,只重視其積極的一面而忽視其可能帶來的消極一面,容易顧此失彼,反之,過分放大負面效應(yīng),又可能出現(xiàn)因噎廢食的現(xiàn)象。因此,有必要認真研究工商行政管理部門的職能特點,在實施行政指導(dǎo)的具體實踐中注重弘揚積極面,抑制消極面,切實發(fā)揮行政指導(dǎo)的應(yīng)有功能和實際成效。弘揚行政指導(dǎo)的正面效應(yīng),首先要把以人為本作為工商部門行政指導(dǎo)的價值追求。以人為本突出了人的核心價值,彰顯人是最根本的,也是最重要的。
工商行政管理機關(guān)開展行政指導(dǎo)應(yīng)當(dāng)把人作為工作的出發(fā)點和落腳點,進而言之,就是工作行為和工作目標(biāo)要體現(xiàn)企業(yè)和群眾的要求,符合企業(yè)和群眾的愿望,保障企業(yè)和群眾的合法權(quán)益。通過行政指導(dǎo)所推崇的柔性管理方式,著實改變行政管理者與相對人之間的不對等地位,讓被管理者與管理者“平起平坐”,有效架起溝通協(xié)商的橋梁,營造政企平等、政民互動的友好環(huán)境,讓企業(yè)群眾享有更多的話語權(quán)、選擇權(quán)和決定權(quán)。比如,無錫工商系統(tǒng)率先推行的行政處罰說理式文書,就較好地改變了過去的“判決”式語調(diào),把法、理、情融入其中,使行政處罰的標(biāo)準(zhǔn)從“合法”的基本要求上升到“合法、合情、合理”兼而有之的新高度,這種創(chuàng)新,不但沒有削弱行政管理機關(guān)的“權(quán)威”,而且使行政處罰相對人感受到了人本尊嚴(yán),也使過去一些被處罰對象從“口服心不服”逐步變?yōu)楝F(xiàn)在的“口服心亦服”。其次,要把和諧穩(wěn)定作為工商部門行政指導(dǎo)的工作主線。
和諧穩(wěn)定是地方經(jīng)濟發(fā)展的重要前提,沒有和諧穩(wěn)定的環(huán)境,經(jīng)濟社會的發(fā)展就失去了保障。工商行政管理機關(guān)負有市場監(jiān)管的重要職責(zé),構(gòu)建并維護和諧穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境是義不容辭的責(zé)任。相對于剛性監(jiān)管方式而言,行政指導(dǎo)這一柔性監(jiān)管形式為工商部門維護和諧穩(wěn)定大局找到了切入點。因此,工商部門在開展行政指導(dǎo)時,要堅持把維護和諧穩(wěn)定納入題中,做好做足“柔”字文章。比如,當(dāng)前各級工商部門都對流通領(lǐng)域食品安全監(jiān)管“提心吊膽”,責(zé)任重、壓力大已經(jīng)成為不爭的事實。從當(dāng)前實踐來看,流通領(lǐng)域食品安全問題的確十分復(fù)雜,僅靠“嚴(yán)管狠打”是遠遠不夠的,必須對流通領(lǐng)域食品經(jīng)營者輔之以強有力的行政指導(dǎo),通過前期行政教育、行政告誡、行政勸導(dǎo)、行政獎勵等柔性管理措施,促使食品經(jīng)營者逐漸養(yǎng)成誠信經(jīng)營、守法經(jīng)營的良好職業(yè)道德習(xí)慣,從源頭上著力營造放心安全、和諧穩(wěn)定的消費環(huán)境。第三要把民主行政作為工商部門行政指導(dǎo)的基本理念。柔性管理與剛性管理的結(jié)合,能夠充分表達、實現(xiàn)和維護相對人的愿望和權(quán)益,這其中柔性管理應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)更多的民主特征。
行政民主化的優(yōu)點在于,一是具有廣泛參與性。這些參與主體延及公民而不再是局限于行政管理相對人,作為行政主體的工商行政管理機關(guān),在民主行政意識上要具有很強的為民服務(wù)意識、適度管理與社會自治意識、法制意識等,達到民主行政真正意義上的目的和要求。二是雙邊互動性。民主行政改變了行政機關(guān)與行政管理相對人之間的不對稱態(tài)勢,行政指導(dǎo)的過程成為彼此發(fā)生作用或變化的過程,通過雙邊互動找到共同點、消除分歧點并形成默契,進而取得積極的結(jié)果。三是平等協(xié)商性。行政管理機關(guān)在實施行政指導(dǎo)時改變了居高臨下的態(tài)勢,做到有意識地淡化管理者角色,將自身置于與相對人平等的地位,辦事相互協(xié)商,甚至可以討價還價。四是自由選擇性。由于行政指導(dǎo)具有非強制性、民主性的特點,實施過程中允許其指導(dǎo)對象對行政機關(guān)的指導(dǎo)或接受,或不接受,或部分接受,而不再是“我說你必須聽”“、我要求你必須做”。
行政指導(dǎo)在行政管理實踐中的積極作用已經(jīng)不言而喻,但在目前尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的情況下,運用不當(dāng)亦可能產(chǎn)生負面效果。抑制行政指導(dǎo)可能在實踐中出現(xiàn)的問題,應(yīng)當(dāng)把重點放在以下四個方面:一要防止規(guī)避法律責(zé)任。行政指導(dǎo)作為行政執(zhí)法和行政監(jiān)管的重要補充,其法律關(guān)系尚未理順,角色也不夠明確。在工商部門具體工作實踐中,哪些需要運用執(zhí)法或監(jiān)管手段基本能夠明確,但哪些需要運用行政指導(dǎo)手段并無明確規(guī)定。如果過度運用行政指導(dǎo),弱化執(zhí)法職能,對一些需要加以懲處的經(jīng)濟違法行為不動“真格”,有可能導(dǎo)致法律形同虛設(shè),也有可能使一些違法行為以要求行政指導(dǎo)為名趁機規(guī)避法律責(zé)任。因此,行政指導(dǎo)也必須要用一定的行政程序來進行規(guī)范,明確行政指導(dǎo)的適用類型、工作對象、指導(dǎo)內(nèi)容、過程監(jiān)督、結(jié)果評價等,使之與行政執(zhí)法、行政監(jiān)管剛?cè)岵⑾嗟靡嬲�。二要防止懈怠行政職�?zé)。所謂行政職責(zé)是指行政主體在行使國家行政管理活動的過程中,所必須承擔(dān)的法定義務(wù)。其法律特征是義務(wù)性、法定性、強制性。也就是說,行政機關(guān)工作人員如果不按照一定要求履行法定的行政職責(zé),勢必要受到“問責(zé)”。而行政指導(dǎo)雖然是行政管理創(chuàng)新的重要課題,但在法律層面上仍有許多不確定因素,至少目前還未上升到行政職責(zé)的范疇�；诖�,工商行政管理部門在實踐中要適度并恰當(dāng)運用行政指導(dǎo)手段,不僅要防止以行政指導(dǎo)來替代行政監(jiān)管和行政執(zhí)法,同時還要防止因行政指導(dǎo)不當(dāng)而懈怠行政職責(zé)。三要防止出現(xiàn)變相干預(yù)。由于行政指導(dǎo)涉及的內(nèi)容比較豐富,方式方法比較靈活,因而決定其在行政管理工作中的應(yīng)用范圍也相對比較寬泛。但值得注意的是,在當(dāng)前行政指導(dǎo)尚無明確規(guī)范的情況下,實踐中可能會出現(xiàn)因行政指導(dǎo)運用不當(dāng),從客觀上給相對人帶來不利影響,或個別人員借行政指導(dǎo)之名、行變相干預(yù)之實,損害相對人合法權(quán)益的情況。比如,在行政指導(dǎo)過程中,倘若缺乏民主協(xié)商,依舊“我說你聽”、“我教你做”;忽視對等地位,依舊以管理者自居,行政指導(dǎo)就難免會變味為權(quán)力行為,繼而也就失去了行政指導(dǎo)的作用和意義。四要防止滋生腐敗行為。行政指導(dǎo)與行政執(zhí)法、行政監(jiān)管一樣,需要很強的公正性來保障,否則就沒有公信力。因此,要注意防止行政指導(dǎo)動機不盡純正的現(xiàn)象發(fā)生,比如對應(yīng)當(dāng)受到行政處罰的經(jīng)濟違法行為濫用行政指導(dǎo),甚至以適用行政指導(dǎo)還是適用行政處罰的“自由裁量權(quán)”來暗示或要挾相對人,從中牟取私利,發(fā)生腐敗行為。對此,必須建立健全相應(yīng)的配套制度和措施,在工作程序、審批手續(xù)、監(jiān)督機制上進行嚴(yán)格把關(guān)。同時,加強對工作人員的思想素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)培訓(xùn),正確實施行政指導(dǎo),避免因方法不當(dāng)而發(fā)生失職瀆職行為。
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