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我國行政體制改革的回顧與前瞻
世界正處在世紀(jì)之交。如果說20世紀(jì)是中華巨龍從昏睡到覺醒的世紀(jì)的話，那么21世紀(jì)將是這條巨龍騰飛天際的世紀(jì)。我們有理由保持樂觀，對新世紀(jì)充滿美好的憧憬和信心；我們又應(yīng)該十分清醒：巨龍的騰飛要靠全面、深入的改革來實現(xiàn)，包括經(jīng)濟(jì)體制、政治體制和行政體制的改革。傳統(tǒng)行政體制的回顧與反思
建國以來，我國政府體制的建立和發(fā)展主要受到以下幾個方面的影響：1 ）意識形態(tài)——即馬克思主義關(guān)于社會主義政府體制的理論構(gòu)想和基本原則；2）蘇聯(lián)政府體制模式；3）中國傳統(tǒng)政府體制和政治文化；4）我黨長期革命斗爭中的實踐經(jīng)驗；5）發(fā)展的目標(biāo)定位和戰(zhàn)略選擇〔1〕。五種因素共同作用的結(jié)果， 使我國政府體制具有全能主義特征。
全能政府可以定義為在某種崇高意識形態(tài)的指導(dǎo)下實行大規(guī)模干預(yù)以圖徹底改造和重塑社會的大政府。從改革以前的情況看，我國全能主義行政體制的外在特征表現(xiàn)在以下方面：1 ）政府萬能與社會萎縮：“市民社會”極不發(fā)達(dá)，完全依賴政府部門處理一切公共事務(wù)；社會中介組織官僚化，在某種程度上成為政府的延伸而不是政府與社會之間的中介；社會自我約束力下降，指靠政府來約束不良社會行為，忽視了個人行為的自我約束和社會約束；社會對政府的約束力不足。2 ）政府職能過度膨脹，即管了很多不該管也管不好的事情。3）政府職能結(jié)構(gòu)〔2〕不合理：經(jīng)濟(jì)職能過強(qiáng)，社會職能過弱；在經(jīng)濟(jì)職能中，微觀管理功能過強(qiáng)，宏觀管理功能過弱；社會管制功能過強(qiáng)，社會服務(wù)功能過弱。 4）機(jī)構(gòu)臃腫，部門林立，部門之間缺乏有效的協(xié)調(diào)。5 ）行政機(jī)關(guān)工作人員隊伍龐大，素質(zhì)低下。6）權(quán)力過分集中。
不可否認(rèn)，傳統(tǒng)行政體制（本文指78年改革以前的行政體制）在我國的形成具有某種必然性，也曾經(jīng)起到積極的作用。但回頭來看，傳統(tǒng)體制在形成時就孕育著許多難以克服的內(nèi)在矛盾。
首先是目標(biāo)多元性與手段單一性的矛盾。目標(biāo)多元即政府追求的目標(biāo)涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、教育（www.xfhttp.com－雪風(fēng)網(wǎng)絡(luò)xfhttp教育網(wǎng)）、文化、社會等各個領(lǐng)域，手段單一性則表現(xiàn)為對行政手段的過分依賴。行政手段以權(quán)力為基礎(chǔ)，層級節(jié)制、明確的權(quán)威和相應(yīng)的服從則是其根本特征。手段單一性在實踐中表現(xiàn)為對經(jīng)濟(jì)手段、經(jīng)濟(jì)杠桿的忽略和排斥，表現(xiàn)為“人治”取代了法制。其結(jié)果是目標(biāo)與手段之間缺乏內(nèi)在適應(yīng)性，行政體制必然缺乏活力。
其次是政府的角色沖突和角色錯位。在社會主義經(jīng)濟(jì)體制中，公有制實際上是政府所有制，政府所有制又以部門所有制為其主要形式。在這種制度安排下，本應(yīng)由企業(yè)追求的東西實際上亦為政府部門所追求，從而導(dǎo)致角色沖突：一方面，作為企業(yè)的所有者，各政府部門要追求經(jīng)濟(jì)收益和利潤；另一方面，作為公共權(quán)力的擁有者，它們要促進(jìn)公益并保護(hù)公眾作為公民和消費(fèi)者的權(quán)益。當(dāng)所有者的角色壓倒了公共權(quán)力擁有者的角色，對經(jīng)濟(jì)效益的追求以犧牲社會效益和消費(fèi)者的權(quán)益為代價時，就是政府角色的錯位。
第三是大一統(tǒng)要求和協(xié)調(diào)困難的矛盾。全能政府的特點是追求大一統(tǒng)，它要求全社會統(tǒng)一意志、統(tǒng)一行動來實現(xiàn)崇高的目標(biāo)，而社會的統(tǒng)一又以不同層級政府、政府不同部門之間的高度統(tǒng)一為前提。統(tǒng)一靠協(xié)調(diào)來實現(xiàn)，而傳統(tǒng)行政體制使得政府內(nèi)部的協(xié)調(diào)困難重重。從管理學(xué)角度來看，作為協(xié)調(diào)對象的單位若以算術(shù)級數(shù)增加的話，單位之間的關(guān)系系數(shù)將以幾何級數(shù)增加，協(xié)調(diào)任務(wù)量和困難性也以幾何級數(shù)增加。部門林立的結(jié)果必然是協(xié)調(diào)困難。如果從更深層次上找原因，所有者角色把政府部門的管理活動與其自身的經(jīng)濟(jì)利益密切掛鉤，而圍繞切身利益的沖突無疑比僅涉及權(quán)力范圍的沖突要難以協(xié)調(diào)得多。
第四是政府責(zé)任的無限性與能力有限性的矛盾。職能和權(quán)力范圍的膨脹必然伴隨著責(zé)任的膨脹。政府責(zé)任的無限性既表現(xiàn)為政府自覺主
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