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鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治：根據(jù)和路徑—以20世紀鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制變遷為視野
內(nèi)容提要：本文認為，20世紀中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的變遷過程，是在控制型治理和自治型治理兩種模式中進行選擇的過程。由于政治動員的性質(zhì)及政權(quán)更替的方式所決定，國家行政權(quán)力最終深入到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)并成為了國家現(xiàn)行憲政體制的重要組成部分。但是，隨著社會經(jīng)濟市場化和國家民主政治建設(shè)目標(biāo)的確立，特別是在普遍推行村民自治之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治將成為最現(xiàn)實的選擇。關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制 行政控制 社區(qū)自治 民主選舉
目前有關(guān)我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的改革有兩種基本的政策主張。其一是強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制。主張者認為，應(yīng)該強化國家對農(nóng)村社會的主導(dǎo)作用，大力加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制建設(shè)，在規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)各政權(quán)機構(gòu)相互之間的關(guān)系同時，采取有力措施提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的素質(zhì)并努力使其行為制度化，特別是縣級政權(quán)要簡政放權(quán)，下放各部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的下設(shè)機構(gòu)，以改變目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制上條塊分割的狀況而提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作效率1。有研究者進一步指出，要強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制，還需要將社會體制的下線伸入到村2，實行“鄉(xiāng)治、村政、社有”3，也就是將村級組織的行政功能擴大并制度化，在村一級建立行政化體制。其二是弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制。主張者認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)改革應(yīng)該遵循轉(zhuǎn)型期以來中國農(nóng)村政治發(fā)展的基本邏輯，國家的行政權(quán)力要逐漸退出農(nóng)村的政治領(lǐng)域。其政策性主張是撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，在確保國家基本行政職能下沉的同時，逐漸實現(xiàn)國家行政權(quán)力體制性上移，最終在國家法律權(quán)威下建立授權(quán)性自治體制，即在村一級實行村民自治，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級實行社區(qū)自治4。
這表明，對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制建設(shè)這一關(guān)系到國家憲政制度和農(nóng)村穩(wěn)定及發(fā)展的重大問題，尚有待從理論和實踐方面進行深入的探討。本文試圖通過解讀轉(zhuǎn)型以來中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制變遷的基本史實，來認識這一問題的性質(zhì)及解決的路徑。
一、 鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的歷史變遷
自秦朝至明清，國家的地方權(quán)力體系發(fā)展大致可以分為三個時期：從公元前221年秦王朝建立到隋文帝開皇15年（公元595年），實行鄉(xiāng)亭制，以官派鄉(xiāng)官為主，民間推選人員為輔，鄉(xiāng)為基層行政區(qū)域；從隋文帝開皇16年（公元596年）至宋神宗熙寧三年（1070年），鄉(xiāng)里制度開始由鄉(xiāng)官制向職役制轉(zhuǎn)變；從王安石變法至清代，治權(quán)所代表的官治體制從鄉(xiāng)鎮(zhèn)退縮到縣一級5，縣為基層行政組織，縣以下實行以代表皇權(quán)的保甲制度為載體，以體現(xiàn)族權(quán)的宗族組織為基礎(chǔ)，以擁有紳權(quán)的士紳為紐帶而建立起來的鄉(xiāng)村自治政治。但是，到19世紀后期，特別是隨著科舉制的衰落以至在1905年被廢除，“整個社會喪失了它特有的制度體系”6。于是，在20世紀初清王朝進行了一場鄉(xiāng)村改革。光緒34年（公元1908年）清政府頒布的《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，采取了一些劃分皇權(quán)與社會地方權(quán)力界線的措施，規(guī)定鄉(xiāng)村政治結(jié)構(gòu)由保甲制變?yōu)猷l(xiāng)（鎮(zhèn)）--保甲制，鄉(xiāng)成為縣以下的基層行政建制，由依法產(chǎn)生的代表會議和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公所管轄，其下實行保甲制。這種企圖讓行政權(quán)力下沉的“地方自治”制度，既有西方政治制度的色調(diào)，又有中國封建政治制度的胎記，是兩者混合的產(chǎn)物7，旨在進一步強化皇權(quán)，以加強國家對鄉(xiāng)村社會的控制。然而，清朝推行這一鄉(xiāng)村改革方案時，皇權(quán)的影響力已經(jīng)受到了史無前例的挑戰(zhàn)，各地興辦自治之事，多有名無實，而在此項法令頒布3年后，清朝便告滅亡。這一改革法令也就成為了中國鄉(xiāng)村社會變遷過程中的文本制度遺產(chǎn)。
辛亥革命的一個重要后果，就是政治的合法性基礎(chǔ)受到破壞，被統(tǒng)治者對政權(quán)的認同和自愿服從的程度下降。對于鄉(xiāng)村社會來說，這種危機最為突出的就是與皇權(quán)相聯(lián)系的保甲體制受到了沖擊并逐漸失去了存在和發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。而在西方政治話語的影響下，“地方自治”成為了政權(quán)“合法”性的基礎(chǔ)。孫中山表示，在兵事完結(jié)之后，把全國一千六百多個縣劃開，將地方上的情形讓本地人民自己去治。袁世凱為了鞏固自己的統(tǒng)治地位，也于1914年12月頒布了《自治條例》。隨著各地籌辦“地方自治”活動的開展，北洋政府也于1919年9月頒布《地方自治條例》，1921年7月，又再一次公布《鄉(xiāng)自治制》等規(guī)則，將縣以下組織一律變?yōu)槭�、鄉(xiāng)，并規(guī)定，市鄉(xiāng)均為具有法人性質(zhì)的自治團體，其自治權(quán)主要為辦理本地方的教育、衛(wèi)生、交通、水利、農(nóng)業(yè)、商務(wù)、慈善等事務(wù)，且按西方近代政治制度模式設(shè)計了由選舉產(chǎn)生的議決機關(guān)
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