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農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀調(diào)研建議
隨著第二輪土地承包的完成及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的確定，農(nóng)村經(jīng)濟得到了飛躍發(fā)展，但是隨著市場經(jīng)濟深入發(fā)展和農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)進程的進一步加快，一方面，土地在農(nóng)民家庭經(jīng)營中的地位發(fā)生了變化，一些農(nóng)村勞動力自愿擺脫土地的羈絆，或遠離家鄉(xiāng)熱土外出打工，或到農(nóng)村城鎮(zhèn)經(jīng)商置業(yè)，或就近服務(wù)于二、三產(chǎn)業(yè)，呈現(xiàn)出空前的“退一進二闖三”的職業(yè)分化轉(zhuǎn)移趨勢；另一方面，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營要求農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模化，而土地使用逐步向?qū)I(yè)能手集中又是農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的重要前提。因此，如何進一步加快與完善土地流轉(zhuǎn)，已成為目前農(nóng)村工作的重要課題之一。
一、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀和主要形式
截至目前，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式多樣，歸納起來主要有以下幾種形式：
1．轉(zhuǎn)包。即承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營權(quán)以一定期限轉(zhuǎn)繪同一集體經(jīng)濟組織的其他農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。轉(zhuǎn)包后原土地承包關(guān)系不變，原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)，接包方按轉(zhuǎn)包時約定的條件對轉(zhuǎn)包方負責(zé)。
2．轉(zhuǎn)讓。即承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源，經(jīng)承包方申請和發(fā)包方同意，將部分或全部土地承包經(jīng)營權(quán)讓渡給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶，由其履行相應(yīng)土地承包合同的權(quán)利和義務(wù)。轉(zhuǎn)讓后原土地承包關(guān)系自行終止，原承包方承包期內(nèi)的土地承包經(jīng)營權(quán)部分或全部滅失。
3．互換。即承包方之間為方便耕作或者各自需要，對屬于同一集體經(jīng)濟組織的承包地塊進行交換同時交換相應(yīng)的土地承包經(jīng)營權(quán)
4．人股。即實行家庭承包方式的承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，將土地承包經(jīng)營權(quán)作為股權(quán)，自愿聯(lián)合從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)經(jīng)營。其他承包方式的承包方將土地承包經(jīng)營權(quán)量化為股權(quán)，入股組成股份公司或者合作社等，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。
5．出租。即承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營權(quán)以一定期限租賃給他人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。出租后原土地承包關(guān)系不變，原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。承租方按出租時約定的條件對承包方負責(zé)
二、土地流轉(zhuǎn)的積極作用
土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的迫切需要，盡管目前尚未有序進行，處于探索階段，但各種形式的流轉(zhuǎn)已產(chǎn)生了積極作用。
1．促進了農(nóng)村經(jīng)濟的活躍和農(nóng)民收入的增加。實行土地轉(zhuǎn)包以來，一些文化程度較高、有一技之長的農(nóng)民紛紛外出務(wù)工經(jīng)商，面把承包的土地轉(zhuǎn)包他人。在外務(wù)工經(jīng)商人員有收入，承包了別人土地的務(wù)農(nóng)人員收入也有所增加，活躍了農(nóng)村經(jīng)濟。
2．促進了土地利用率的提高，使土地荒蕪現(xiàn)象得到有效遏制。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，外出務(wù)工人員逐步增加，農(nóng)村中出現(xiàn)了土地荒蕪現(xiàn)象。實行土地有償轉(zhuǎn)包．能夠減少土地的荒蕪，并且使一些荒灘能夠得到逐步開發(fā)和利用，從而提高了土地的利用率。
3．促進了土地向規(guī)模經(jīng)營方向發(fā)展。土地逐步集中到種植能手經(jīng)營后，提高了農(nóng)民組織化程度，實現(xiàn)了土地、資金、技術(shù)和人才的有機結(jié)合，資源的有效配置大幅度提高了土地的產(chǎn)出，提升了農(nóng)業(yè)的整體效益。種植大戶為實現(xiàn)自己的利益，通過各種途徑廣泛聯(lián)系市場推銷自己的產(chǎn)品，并帶動周圍農(nóng)戶的產(chǎn)品銷售，擴大了農(nóng)產(chǎn)品銷售市場，并有效地促進了農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)�；�。
三、當前農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題
土地流轉(zhuǎn)促進了農(nóng)村經(jīng)濟的活躍，增加了農(nóng)民收入，但由于流轉(zhuǎn)形式是在摸索中產(chǎn)生的，又沒有統(tǒng)一的規(guī)范措施，因此存在的一些問題有待解決。
1．土地流轉(zhuǎn)的程序不規(guī)范、手續(xù)不完善。主要表現(xiàn)在：一是大多數(shù)農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)，只有口頭約定，沒有書面合同，即使有書面合同，其內(nèi)容也不完整，在某些方面不具有法律效力。有的未經(jīng)村社集體經(jīng)濟組織審查同意。二是土地流轉(zhuǎn)有的不按規(guī)范簽訂合同，合同條款、標的不明確，甚至與現(xiàn)行法規(guī)相沖突，如租用土地的時間超過了二輪承包期規(guī)定的時間等。有的曲線炒作地皮，實行耕地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。三是絕大部分在土地流轉(zhuǎn)時沒有通過發(fā)包方同意，沒有到主管部門登記備案。目前，還沒有一個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))有比較完整的土地流轉(zhuǎn)合同檔案，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)資料檔案缺乏。
2．舊習(xí)慣根深蒂固，承包土地流轉(zhuǎn)困難。在外出務(wù)工、經(jīng)商的農(nóng)民中，有的對土地的眷戀還很深，把土地看成了“保命田”、“退路田”，這種陳舊的思想觀念嚴重地阻礙著土地的流轉(zhuǎn)。因外出打工經(jīng)商等轉(zhuǎn)移的勞動力提供的可流轉(zhuǎn)土地，大多是按照“棄差不棄好、棄低不棄高、棄遠不棄近”的原則操作，形成了分散零碎的插花田，造成土地難以流轉(zhuǎn)。
3．流轉(zhuǎn)涉及的農(nóng)戶多、規(guī)模小。流轉(zhuǎn)給小戶的面積多，流轉(zhuǎn)給專業(yè)大戶的少，難以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)模經(jīng)營。土地流轉(zhuǎn)期短的多。流轉(zhuǎn)期長的少，易造成短期效益行為，不利于對土地的投入和保護。
4.鄉(xiāng)村干部對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的重要性認識不足。提倡土地流轉(zhuǎn)的宣傳多、要求多，真正從政策上、體制上為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件少，農(nóng)村沒有足夠的可供轉(zhuǎn)移的土地。有些干部認為土地承包到戶，使用權(quán)歸農(nóng)戶，流轉(zhuǎn)不流轉(zhuǎn)與干部沒關(guān)系；有的認為市場經(jīng)濟條件下，只要農(nóng)民不改變土地用途，不用管等等，缺乏引導(dǎo)的積極性和責(zé)任感。
5.存在土地強制流轉(zhuǎn)損壞農(nóng)民利益的現(xiàn)象。隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的興起和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的推進，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)從幕后走向前臺，并且速度明顯加快，但存在不少違背農(nóng)民意愿，損壞農(nóng)民利益的問題。6.土地流轉(zhuǎn)機制不健全。一是目前的土地流轉(zhuǎn)大多處于自發(fā)和無序狀態(tài)，缺乏必要的引導(dǎo)。二是土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，缺乏契約約束，農(nóng)戶委托集體經(jīng)濟組織缺少農(nóng)戶委托書，統(tǒng)一發(fā)包中由于對預(yù)期增值認知不清或漠視，造成對農(nóng)民、集體利益的損壞，甚至剝奪農(nóng)民承包權(quán)，造成不穩(wěn)定因素。
7.農(nóng)民缺乏社會保障制約著土地流轉(zhuǎn)。在農(nóng)村土地具有社會保障和就業(yè)功能，而當前農(nóng)村社會保障機制尚未形成，決定了農(nóng)民不能輕易離開土地。
8.土地流轉(zhuǎn)市場化程度低，缺少中介服務(wù)機構(gòu)。土地流轉(zhuǎn)沒有形成完善的市場體系，缺乏一個由上到下網(wǎng)絡(luò)狀的中介服務(wù)機構(gòu)，致使土地供求雙方的信息受阻，信息輻射面狹小，土地流動渠道不暢，范圍窄。
四、實現(xiàn)土地有序流轉(zhuǎn)的對策建議
從農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀及未來經(jīng)濟看，實現(xiàn)土地有序流轉(zhuǎn)，讓農(nóng)民把土地使用權(quán)這一主要資本用活用好，發(fā)揮土地的最佳效益，確實勢在必行。從目前農(nóng)村各地土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及需求看，要實現(xiàn)土地有序流轉(zhuǎn)，必須采取如下對策：
1．從政策上鼓勵，從管理上規(guī)范。從目前情況看，主要應(yīng)做好四個方面的工作：一是堅持土地承包的穩(wěn)定與實現(xiàn)土地有序流轉(zhuǎn)有機地統(tǒng)一起來。在政策上明確規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)歸承包者所有并保持長期穩(wěn)定，同時允許承包者采取拍賣、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包等多種形式將土地使用權(quán)用活用好。二是要出臺一些支持政策，對承包他人土地使用權(quán)進行規(guī)模經(jīng)營的種植能手，要在資金、技術(shù)、產(chǎn)品銷售等方面予以傾斜。三是要制定一些具體的管理措施，對土地流轉(zhuǎn)的程序、手續(xù)由政府有關(guān)部門予以登記、認可，并在此基礎(chǔ)上與農(nóng)業(yè)支持保護優(yōu)惠政策掛勾，讓土地流轉(zhuǎn)合法、規(guī)范。四是結(jié)合小城鎮(zhèn)的發(fā)展，鼓勵部分農(nóng)民大膽放棄土地，讓土地隨著經(jīng)濟發(fā)展的節(jié)拍自然流轉(zhuǎn)。
2．從輿論上引導(dǎo)，從機制上完善。在輿論引導(dǎo)上，要讓基層干部和農(nóng)民充分認識到實現(xiàn)土地有序流轉(zhuǎn)是經(jīng)濟形勢發(fā)展的需要，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、提高土地經(jīng)營效益、增加農(nóng)民收入的有效途經(jīng)，也是政府支持鼓勵的，是與土地承包權(quán)長期穩(wěn)定并不矛盾的。同時要培育一批轉(zhuǎn)包經(jīng)營的典型，并通過典型引路，讓農(nóng)民看到土地流轉(zhuǎn)的積極作用和前景。在流轉(zhuǎn)機制上，要把土地使用權(quán)作為農(nóng)民的主要資本，作為農(nóng)村要素市場中最活躍的部分，建立有政策支持、由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府職能部門牽頭管理、農(nóng)民自愿轉(zhuǎn)受的土地流轉(zhuǎn)機制。也就是說，只要農(nóng)民有土地轉(zhuǎn)讓，即可通過程序向村民委員會或鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府申報，再通過合理手續(xù)向受讓方轉(zhuǎn)包，或是通過村委會發(fā)包，讓土地使用權(quán)在農(nóng)村要素市場中活躍起來。
3．以效益為目標，以規(guī)模經(jīng)營和城鎮(zhèn)化為動力，推動土地流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)的最終目的是讓有門路、有種植以外特長的農(nóng)民主動放棄土地使用權(quán)，使種植能手獲得更多的土地使用權(quán)，實現(xiàn)農(nóng)民增收，地方政府增收的“雙增”目標。要達到這一目的，首先在農(nóng)村內(nèi)部要以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化為目標，用市場—企業(yè)一基地一農(nóng)戶這根鏈條，拉動農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。通過規(guī)模經(jīng)營讓土地逐步自發(fā)地集中到種植能手經(jīng)營，帶動土地流轉(zhuǎn)，提高土地經(jīng)營效益。其次，要大力加強農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)，讓一部分農(nóng)民到城鎮(zhèn)安家落戶，發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，繼而主動放棄原承包土地的經(jīng)營權(quán)。
4．采取靈活多樣的形式，搞活土地流轉(zhuǎn)。由于各地情況不一，土地流轉(zhuǎn)的實現(xiàn)形式也不可能一致，要在總結(jié)目前各地自發(fā)產(chǎn)生的各種土地流轉(zhuǎn)形式的基礎(chǔ)上，采取靈活多樣的轉(zhuǎn)讓形式，把土地流轉(zhuǎn)搞活。如對成片的荒灘，可采取一次性買斷經(jīng)營權(quán)的形式，大膽拍賣。對農(nóng)民已承包的土地轉(zhuǎn)讓，可根據(jù)農(nóng)民自愿的選擇，采取多種形式，按照規(guī)定程序予以轉(zhuǎn)讓。對連片拋荒的土地，可打破區(qū)域界限，招標招租。
5.加強農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度化建設(shè)。一是考慮到不同地區(qū)之間存在的差異，因地制宜，靈活掌握；二是明確農(nóng)民利益不受損害，不以犧牲農(nóng)民利益為代價，確保農(nóng)村社會的穩(wěn)定；三是考慮到農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，嚴防農(nóng)村環(huán)境遭受破壞。同時，摸索建立一套完整規(guī)范的農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)程序，做到職責(zé)明確，手續(xù)完備，合同規(guī)范。
6.土地流轉(zhuǎn)必須堅持“自愿、有償、依法、規(guī)范”的基本原則。首先是群眾自愿的原則；再次是依法有序的原則；最后是規(guī)范操作的原則。
7.加強政府引導(dǎo)和服務(wù)。第一，適當進行宣傳引導(dǎo)。第二，努力引導(dǎo)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方向。土地流轉(zhuǎn)的方向應(yīng)盡量與土地利用規(guī)劃相一致。第三，發(fā)揮政府的服務(wù)職能。第四，加強對市場機制的培育和監(jiān)督。
8.建立土地流轉(zhuǎn)管理機構(gòu)。建議在各級土地管理部門內(nèi)部設(shè)立土地流轉(zhuǎn)管理機構(gòu)，并賦予相應(yīng)的管理職權(quán)，對土地的用途、項目、面積、價格等進行規(guī)范化管理，并對土地流轉(zhuǎn)過程實行監(jiān)管，提高工作透明度，使農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理更趨優(yōu)化、更加有效、更為合理。
9.培育土地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)。依托鄉(xiāng)、村集體經(jīng)濟組織，培育土地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)，為流轉(zhuǎn)雙方提供法律、政策幫助，收集土地流轉(zhuǎn)信息，為土地流轉(zhuǎn)搭建平臺
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