《論以法治官》

　　一項(xiàng)政策、方針、口號(hào)的提出，在我們共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義國(guó)家，往往可以立即得到一呼百應(yīng)的效果。但是，要真正領(lǐng)會(huì)其含義，把握其精神實(shí)質(zhì)，取得全黨全體干部的共識(shí)，則需要一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的認(rèn)識(shí)與實(shí)踐過程，往往在一哄而起時(shí)還可能出現(xiàn)偏離或誤解原意、形似而質(zhì)變的現(xiàn)象。

　　黨的十五大報(bào)告已明確“依法治國(guó)”的主體是人民，是“廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管 理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”。這三個(gè)“管理”的對(duì)象，可以說是依法治國(guó)指向的客體�？墒�，在理解和貫徹執(zhí)行這一治國(guó)方略時(shí)，一些地方往往把法治主體只限于政府，由政府制定依法治省、治市、治縣、治鄉(xiāng)……的方案，所“治”的對(duì)象也大都是本地所“管”的行政、司法事務(wù)和經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)事務(wù)。這樣，就把“依法治國(guó)”的“國(guó)”這一客體，理解為只是一個(gè)空間或地域概念，按等級(jí)層層分管。“依法治國(guó)”演化為只是本地區(qū)依法辦事，這就有失偏頗，而且同建立社會(huì)主義法治國(guó)家的核心內(nèi)容與價(jià)值目標(biāo)相左。 有的地方甚至推演為依法治村、治家，最后落實(shí)到依法治人，就更有�！胺ㄖ螄�(guó)家”的精神了。

　　前述十五大報(bào)告中講的“三管”，是援引憲法第二條第二款的規(guī)定。“三管”只是概括了人民治理國(guó)家和社會(huì)的三個(gè)方面事務(wù)。如果只從字面意義上把它理解為依法“管事務(wù)”，而不問管理這些“事務(wù)”的關(guān)鍵所在和核心內(nèi)容，那就會(huì)偏離法治精神。

　　其實(shí)，從現(xiàn)代法治觀點(diǎn)看，“依法治國(guó)”中的“國(guó)”，應(yīng)是指國(guó)家機(jī)器，“法治國(guó)家”是指法律至上的民主國(guó)家。這架國(guó)家機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)的動(dòng)力是源于人民而授予政府的國(guó)家權(quán)力（包括立法、行政與司法以 及軍事等權(quán)力）。而操作這架機(jī)器，行使這些權(quán)力的則是遍及全國(guó)的政府的各部門、各地方的官員。在近現(xiàn)代，國(guó)家機(jī)器很大一部分實(shí)際上是一架龐大的官僚機(jī)器。民主的法治的要義，依法治國(guó)的精髓，就在于作為法治主體的人民以法治權(quán)，即人民通過人大以憲法和法律來授予并制約政府權(quán)力。政府則首先是作為法治的客體接受法的統(tǒng)治，依法用權(quán)，而政府官員是這些權(quán)力的載體，因此，以法治權(quán)又重在以法治官，澄清吏治。所謂吏治清則國(guó)治，國(guó)治而后天下平。

　　前述的把“依法治國(guó)”推演為依法治省、治市、治縣、治鄉(xiāng)…… ，并無不可，但如果忘記了首要的是要治好你那個(gè)省、市、縣、鄉(xiāng)的“國(guó)家機(jī)器”，即政府各權(quán)力機(jī)關(guān)及其官員，那就事倍功半，而且會(huì)偏離真正法治的軌道。記得在一次依法治國(guó)的理論討論會(huì)上，北京市司法局一位負(fù)責(zé)同志介紹了他們“依法治市”的經(jīng)驗(yàn)。他們的一些具體經(jīng)驗(yàn)確實(shí)不錯(cuò)，在一段時(shí)期走在全國(guó)的前列�？墒牵�他很惋惜地說，后來出了個(gè)陳希同、王寶森事件，就失去了光彩，好的經(jīng)驗(yàn)也被淹沒了。-其實(shí)，要害恐怕還在于他們抓“依法治市”沒有抓住關(guān)鍵：以法治官，特別是以法治市長(zhǎng)、市委書記。

　　陳希同、王寶森事件也有力地表明，依法治國(guó)（或治省、治市… …），如果沒有把重心放在以法治權(quán)、治官上，就只會(huì)是“抓了芝麻，丟了西瓜”。最多也只能說是抓了“形式法治”，即有一定的法律制度，表面上似乎也在依法而治，卻只治下不治上，治事不治權(quán)，治民不治官，是“半截子法制”而已。因?yàn)�，現(xiàn)代意義的法治（Ruleoflaw），是法的統(tǒng)治，政府、政黨、從國(guó)家主席到一般官吏，都要置于法的統(tǒng)治之下。而且，所依之法是民主的法，是保障人權(quán)和公民權(quán)利與自由，制約政府權(quán)力和官吏的法。這才叫“實(shí)質(zhì)法治”，其理念與中心目標(biāo)本是旨在解決權(quán)與法、官與民的關(guān)系，變專制政治為民主政治。因此，要避免類似陳、王事件的發(fā)生，不能單靠依法治市所能解決，它涉及整個(gè)國(guó)家的監(jiān)督機(jī)制問題，亦即以法調(diào)整國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)與權(quán)力運(yùn)行與制約機(jī)制問題。這就必須自上而下，先從中央“治國(guó)”、調(diào)治國(guó)家機(jī)器開始。亦即把重心放在中央一級(jí)實(shí)行全

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