從“修憲”談制作立法記錄的必要性

　　據(jù)2004年3月15日《北京晚報(bào)》報(bào)道：在2004年3月14日通過的中華人民共和國憲法修正案中，其中涉及對土地和私有財(cái)產(chǎn)征收、征用及補(bǔ)償問題的條文，刪除了一個(gè)小小的逗號。為了刪改這個(gè)逗號，大會主席團(tuán)向代表提交了長達(dá)450余字的解釋和說明。

　　憲法修正案草案中的相關(guān)表述為：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用，并給予補(bǔ)償”�！皣�家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用，并給予補(bǔ)償。”在審議時(shí)，點(diǎn)在“并給予補(bǔ)償”前面的一個(gè)逗號引起了有些代表的疑慮。有代表提出，以上兩處規(guī)定中的“依照法律規(guī)定”，是只規(guī)范征收、征用行為，還是也規(guī)范補(bǔ)償行為，應(yīng)予明確。由于對此有不同理解，有些代表建議將“補(bǔ)償”、明確為“公正補(bǔ)償”、“合理補(bǔ)償”、“充分補(bǔ)償”、“相應(yīng)補(bǔ)償”，等等。

　　大會主席團(tuán)經(jīng)研究認(rèn)為，憲法修正案草案上述兩處規(guī)定的本意是：“依照法律規(guī)定”既規(guī)范征收、征用行為，包括征收、征用的主體和程序，也規(guī)范補(bǔ)償行為，包括補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)。為了避免理解上的歧義，建議在最終的定稿中將上述兩處規(guī)定中“并給予補(bǔ)償”前面的逗號刪去，修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償�！薄皣�家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償�！�

　　讀過上述報(bào)道，我間接的感受到人大代表們認(rèn)真參加“修憲”立法工作，對人民負(fù)責(zé)的態(tài)度，更重要的是，我明白了憲法修正案中那兩處規(guī)定的確切含義，我也相信，其他讀者，或者其他公民，在今后遇到國家為了公共利益的需要，對土地實(shí)行征收或者征用，或者對私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用時(shí)，明白憲法精神，并依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，捍衛(wèi)自己的合法權(quán)益。

　　同日的《北京晚報(bào)》還“披露”了一個(gè)人大代表對上述兩處規(guī)定的意見：全國人大代表、中國政法大學(xué)校長徐顯明指出，“這不是一個(gè)單純語法上的問題，而是強(qiáng)調(diào)要清晰地表達(dá)立法原意。一個(gè)逗號之差，直接關(guān)系到公民、集體財(cái)產(chǎn)能否得到有力保護(hù)的問題”。

　　我真是要感謝媒體的出色工作，它們不僅向公眾及時(shí)發(fā)表了憲法修正案，還進(jìn)一步向公眾透露了“修憲”過程和其中一位人大代表的意見。這讓我進(jìn)一步思考：我們的各級人民代表大會作為立法機(jī)關(guān)，為什么不能在審議立法草案時(shí)，主動(dòng)地認(rèn)真地制作完整的立法記錄，把立法過程中不同意見的交鋒，最后定案的形成，向他們所代表的全體人民做一個(gè)交代呢？為此，我建議以本次修憲為契機(jī)，由全國人大常委會通過一項(xiàng)“關(guān)于在審議法律草案時(shí)制作立法記錄，進(jìn)一步完善立法工作的決定”，把它作為《立法法》的一項(xiàng)補(bǔ)充。

　　一、“立法”的含義及現(xiàn)行《立法法》的缺陷

　　《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）由第九屆全國人民代表大會第三次會議于2000年3月15日通過。這部法律對于規(guī)范立法活動(dòng)，健全國家立法制度，建立和完善有中國特色社會主義法律體系，保障和發(fā)展社會主義民主，推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，具有重要作用。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，所謂“立法”指的是國家機(jī)關(guān)依照其職權(quán)范圍通過一定程序制定、修改和廢止法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的活動(dòng)。立法在程序上分法律草案的提出、法律草案的審議、通過和公布法律四個(gè)階段。

　　《立法法》對于法律草案的提出有明確規(guī)定：“提出法律草案，應(yīng)當(dāng)同時(shí)提出法律草案文本及其說明，并提供必要的資料。法律草案的說明應(yīng)當(dāng)包括制定該法律的必要性和主要內(nèi)容�！薄读⒎ǚā愤�對法律的通過和公布做出規(guī)定。從近期全國人大的立法實(shí)踐看，立法草案的提出以及法律的通過和公布，一般均符合《立法法》的要求。但是，《立法法》仍然存在缺陷，特別是它對在審議過程中所產(chǎn)生的對于法律草案的不同意見、修改和補(bǔ)充等重要內(nèi)容沒有做出任何規(guī)定，而這些內(nèi)容對于法律實(shí)施是十分重要的，它特別有助于法律實(shí)施者弄清某個(gè)具體法律條文的意圖究竟是什么。

　　正如此次“修憲”，有關(guān)法律草案在審議過程中有許多人大代表發(fā)表了很好的意見，對法律草案進(jìn)行了修改和補(bǔ)充。但這些意見，以及對法律草案進(jìn)行修改和補(bǔ)充的原因，卻難以從一個(gè)法定的正式的渠道獲得完整的信息，如果不是媒體的報(bào)道，我們難以知道具體

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