立法法對(duì)立法權(quán)限的配置

　　我國憲法在配置立法權(quán)限時(shí)，使用了幾個(gè)不同的范疇來表達(dá)。即全國人大及其常委會(huì)行使國家立法權(quán)；國務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)，用“根據(jù)”原則對(duì)行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)限作了基本的界定；省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會(huì)在不同憲法、法律和行政法規(guī)抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，用“不抵觸”原則界定了地方的立法權(quán)限。近二十年的實(shí)踐表明，這種劃分是比較科學(xué)的。

　　憲法頒布以來，我國正是依據(jù)這種劃分，開展了卓有成效的立法工作。但是，立法實(shí)踐對(duì)立法權(quán)限的劃分也提出了一些問題。立法法針對(duì)立法實(shí)踐中提出的問題，對(duì)我國的立法權(quán)限作了進(jìn)一步的劃分。

　　一、關(guān)于全國人大及其常委會(huì)的專有立法權(quán)

　　在以全國人大及其常委會(huì)為核心的多層次的立法體制中，立法權(quán)限的劃分實(shí)際上是兩個(gè)方面，一是國家權(quán)力機(jī)關(guān)和國家行政機(jī)關(guān)之間立法權(quán)限的劃分；二是中央和地方立法權(quán)限的劃分。其中，確定全國人大及其常委會(huì)的立法權(quán)限，是整個(gè)立法權(quán)限劃分的一個(gè)核心問題。因?yàn)槿珖�人大及其常委�?huì)在整個(gè)立法體制中居于最高地位，它所制定的法律是其他各種法律規(guī)范的依據(jù)和基礎(chǔ)，同時(shí)全國人大及其常委會(huì)對(duì)其他各個(gè)層次的立法活動(dòng)享有監(jiān)督權(quán)。因此，只有確定了全國人大及其常委會(huì)的立法權(quán)限，才可能解決行政法規(guī)和地方性法規(guī)以及其他立法的權(quán)限范圍問題。全國人大及其常委會(huì)的立法權(quán)限是十分廣泛的，凡是需要規(guī)范調(diào)整的事項(xiàng)，都可以進(jìn)行立法。因此，沒有必要也不可能將全國人大及其常委會(huì)的所有立法事項(xiàng)都列舉出來。但為了確保重大社會(huì)關(guān)系由全國人大及其常委會(huì)制定法律調(diào)整，便于其他各個(gè)立法主體開展立法工作，立法法根據(jù)我國的政治體制和實(shí)際情況，列舉了只能由法律規(guī)定的十個(gè)方面。確立這些事項(xiàng)為全國人大及其常委會(huì)的專有立法權(quán)，其主要考慮是：一是要有利于人民行使國家權(quán)利，重要的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由人民選舉產(chǎn)生的權(quán)力機(jī)關(guān)行使；二是要有利于公民權(quán)利的保護(hù)，嚴(yán)格控制涉及公民基本權(quán)利的處罰和強(qiáng)制措施；三是要有利于維護(hù)國家的統(tǒng)一，國內(nèi)市場(chǎng)的統(tǒng)一，社會(huì)主義法制的統(tǒng)一，重要社會(huì)關(guān)系的調(diào)整要由法律規(guī)定；四是要有利于調(diào)動(dòng)其他各個(gè)立法主體的積極性，發(fā)揮各個(gè)立法層次的作用。

　　二、關(guān)于行政法規(guī)的權(quán)限范圍

　　憲法規(guī)定，國務(wù)院根據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)。但對(duì)如何理解憲法規(guī)定的“根據(jù)”，過去在理論界有兩種不同意見。一種意見認(rèn)為，除了憲法和法律明確規(guī)定可以由國務(wù)院制定行政法規(guī)的事項(xiàng)外，國務(wù)院還可以根據(jù)憲法規(guī)定的職權(quán)制定行政法規(guī)，只要不同憲法和法律相抵觸。職權(quán)也是制定行政法規(guī)的根據(jù)。這種觀點(diǎn)被稱之為“職權(quán)說”。另一種意見認(rèn)為，“根據(jù)”是指憲法和法律明確規(guī)定國務(wù)院可以制定行政法規(guī)的事項(xiàng)，“根據(jù)”就是法律中的授權(quán)或者國家權(quán)力機(jī)關(guān)的決議、決定中的授權(quán)。認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的職權(quán)是指在哪些事項(xiàng)上享有管理權(quán)，而不是指享有創(chuàng)制規(guī)范的權(quán)力。這種觀點(diǎn)被稱之為“依據(jù)說”。兩種觀點(diǎn)分歧的焦點(diǎn)在于行政管理職權(quán)能否成為行政法規(guī)的制定依據(jù)。立法法對(duì)此爭(zhēng)論作了一個(gè)結(jié)論，明確了行政法規(guī)的調(diào)整范圍。第五十六條第二款規(guī)定，“行政法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項(xiàng)；（二）憲法第八十九條規(guī)定的國務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)。這種劃分采取了折衷的辦法。因?yàn)閺膶?shí)際情況來看，”職權(quán)說“的觀點(diǎn)失之過寬，把行政機(jī)關(guān)的管理職權(quán)不加分析，全部當(dāng)成行政立法的范圍，混淆了行政權(quán)和立法權(quán)的性質(zhì)，從長遠(yuǎn)來看并不利于法制建設(shè)。而”依據(jù)說“又失之過窄，不利于調(diào)動(dòng)行政立法的積極性，充分發(fā)揮行政立法的優(yōu)勢(shì)。行政立法的優(yōu)勢(shì)之一就是能及時(shí)應(yīng)對(duì)社會(huì)生活中出現(xiàn)的新情況和新問題，而這時(shí)往往沒有依據(jù)。如某些制定法律的條件不成熟、來不及制定法律或者需要通過制定行政法規(guī)積累經(jīng)驗(yàn)的具體行政管理事項(xiàng)，如果過于強(qiáng)調(diào)必須有授權(quán)或者法律依據(jù)才能制定行政法規(guī)，就有可能貽誤立法時(shí)機(jī)。因此，立法法將”根據(jù)“原則作了較寬的界定。

　　三、關(guān)于地方

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