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論公共財政運行新機制的建立論文
推行公共財政是進一步健全和完善財政職能，從根本上減輕財政負擔、擺脫財政困境的治本之策，可以說搞公共財政是舊式財政運行機制同新型市場經(jīng)濟體制激烈碰擊后悟出的真諦。但是，由于諸多歷史和現(xiàn)實的原因，當前地方財政在構(gòu)建公共財政新機制方面面臨著許多難以回避和逾越的矛盾和困難。
一是保障基本支出需要的財力嚴重不足的矛盾。公共財政的一個最基本的要求就是要保證政府正常運轉(zhuǎn)的財力需要。然而，現(xiàn)在地方財政特別是市(縣)以下財力嚴重匱乏，收不抵支，財政收支難以平衡，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的可用財力連教師工資都不夠。如此緊張的財力狀況，使地方財政成了名副其實的“吃飯財政”，沒有保障公共財政支出基本需求的財力。因而，難怪有人把“吃飯財政”當成公共財政。其實世界上沒有哪個國家是無建設性支出的財政，各種基礎設施和公用設施歷來都是公共物品或服務的代表，都屬社會公共需要的范疇，它應由政府出資興辦。
二是可用財力的增長難以滿足剛性支出需要的矛盾。一方面現(xiàn)行財政體制下，稅收任務由上級稅務部門按照“基數(shù)加增長”的辦法下達，難免與實際稅源相脫節(jié)，地方財政無權(quán)追加或調(diào)整，不得不靠良好的人際關系或增提手續(xù)費、撥款改善辦公條件等形式協(xié)調(diào)與稅務部門的關系，確保盡可能多的稅收；另一方面財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一，上級部門超越事權(quán)，規(guī)定下級支出項目、標準和范圍，如教育、農(nóng)業(yè)、科技、血防、計劃生育、文化宣傳、民兵訓練等都有具體明確的硬性規(guī)定，有關部門和單位拿著上級的紅頭文件，要求當?shù)刎斦才排涮踪Y金，有些文件還詳細規(guī)定了安排的比例或數(shù)額，沒有顧及地方財政的承受能力。另外，一些政策性增支因素不斷出臺，特別是調(diào)整工資、增發(fā)離退休人員生活費、提高民政定補標準、增加崗位津貼和警銜工資等，使得地方財政入不敷出。
三是財政支出“越位”難退、“缺位”難補的矛盾。財政支出范圍一方面存在“越位”，職能相近的部門重復建立，一些有經(jīng)營收入的事業(yè)單位和很少具備行政管理職能的部門乃至后勤服務部門也在財政供給之列，介入競爭性領域的開支比重偏高；另一方面嚴重“缺位”，公共服務能力弱化，在公共交通、城市基礎設施建設、教育、科技、衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展等方面投入不足，不少地方的人員工資和公用經(jīng)費不能打足，下崗職工和離退休人員的“兩個確�！睙o法實現(xiàn)，醫(yī)療保障沒有保證。由于“越位”退不了，致使“缺位”補不上，與公共財政的基本運行機理相悖。
四是財政支出標準與實際不符之間的矛盾。近幾年，盡管對財政供給標準做了多次調(diào)整，但仍有不少財政供給標準與實際不符，如住宿費、出差費等，標準偏低。如果提高標準，可用財力又無法滿足。而且在財政供給范圍沒有完全凈化之前，就實行統(tǒng)一的集中國庫支付制度，必然要增加支出，加大財政的壓力。
五是財政自身管理機制不完善的矛盾。在預算管理上，預算編制不細，預算期財政收入的測算一直采用以增長比例確定總量增長的辦法，財政支出的安排長期存在切大塊直至執(zhí)行中頻繁追加的問題，即使有些地方實行了“零基預算”，卻不夠規(guī)范，缺乏科學性和嚴肅性，漏洞較多，如同做數(shù)字游戲。在預算的完整性上，由于部門利益的驅(qū)使和管理措施不到位，預算外資金并未作為財政性資金實行嚴格意義上的收支統(tǒng)管，財政預算僅僅包括了預算內(nèi)收支，預算外收支分散于各部門和單位，成了財政難以掌握的“第二預算”。在財政監(jiān)督檢查上，當前財政監(jiān)督的范圍與深度、方式與方法還不適應職能轉(zhuǎn)變的要求，財政監(jiān)督檢查還沒有滲透到財政性資金使用的各個環(huán)節(jié)，存在著真空。
公共財政的建立勢在必然。那么，當前在構(gòu)建公共財政新機制上遇到的矛盾和困難如何解決呢?筆者以為必須從四個方面加以改進。
(一)完善財政體制，合理分切“蛋糕”。首要的是正確劃分各級政府的財權(quán)與事權(quán)。財權(quán)與事權(quán)的正確劃分和規(guī)范實施是分級財政體制的前提條件。要在事權(quán)劃分的基礎上，嚴格按事權(quán)行使財權(quán)，克服“下級靠上級補助實現(xiàn)平衡”的觀念，嚴禁互相“釣魚”等不規(guī)范行為。其次要合理分稅。地方稅種設置是否合理，一方面要看能否保證必要的地方稅收入，使地方稅收入與其所能承擔的職責任務相適應，另一方面要看地方稅基是否具有相對獨立性和穩(wěn)定性。因此，既要依據(jù)稅種性質(zhì)，將零星分散、稅基較窄的稅種劃歸地方，又要兼顧地方稅收規(guī)模，將少量收入穩(wěn)定、稅基豐厚的稅種納入地方稅范疇。再者是要盡快出臺規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。用因素法核定各級財政支出水平和收入能力，并充分考慮各地的實際情況，減少人為因素，實行轉(zhuǎn)移支付。在財力緊張的狀況下，為實施有效調(diào)控，適當集中增量財力是必要的，但從發(fā)展趨勢看，收入增長的大頭不應歸上級財政，以調(diào)動各級財政的積極性，建立自求財政平衡的激勵機制。
(二)建立規(guī)范的稅收體系，以保證能夠滿足公共需要的財政收入。如何組織與公共支出需求相應的財政收入是當前最棘手的問題。從目前的情況看，一要清費立稅，完善稅制。1994年改革后的新稅制已運行好幾年了，其中的弊端已經(jīng)顯露，這就要做好新稅制的完善工作。重點是要研究解決增值稅轉(zhuǎn)型和擴大征收范圍、消費稅改革以及出口退稅機制的改革等問題。增值稅要由生產(chǎn)型向消費型轉(zhuǎn)變，課稅范圍逐步擴大到勞務領域，使增值稅成為覆蓋貨物和勞務所有領域的一個稅種。消費稅要適當擴大征收品目，對煙、酒等傳統(tǒng)征稅品目的政策和制度進行完善和調(diào)整，在更廣泛范圍內(nèi)發(fā)揮消費稅調(diào)節(jié)經(jīng)濟和籌集收入的作用。針對出口退稅上征稅與退稅相分離、退稅以實際退庫為主，發(fā)生很大現(xiàn)金流的情況，應該在嚴厲打擊出口騙稅行為的同時，改革出口退稅機制，從制度上最大限度地防止騙稅現(xiàn)象的發(fā)生。為防止費擠稅，侵蝕稅基，影響財政收入，應清理不合理收費，保留規(guī)費等屬于工本性質(zhì)的收費。規(guī)范由政府機關征收的政府性基金，對已經(jīng)實行多年、比較成熟合理的收費和基金實行費改稅。加強收費票據(jù)管理，實行源頭控制，把所有預算內(nèi)外資金都納入財政預算統(tǒng)一管理。二要改革稅收計劃管理模式和考核辦法。應在建立稅源臺賬，對稅源充分測算的基礎上，制定合理的稅收計劃。對稅收計劃完成情況既要從數(shù)量上考核，又要從質(zhì)量上考核，看其是否嚴格依法征稅。如果沒有做到應征盡征，即使數(shù)量上完成了稅收任務，也不能認為完成情況好，從而在考核機制上扭轉(zhuǎn)過去不科學的做法。三是落實責任，嚴格監(jiān)管。建立健全收入征管責任制，明確各自的職責，并將責任明確到人。對稅收征收情況要加強監(jiān)督檢查，對有稅不收的，財政部門可以直接征收入庫，既不作為稅務部門的實際入庫數(shù)，還要追究有關單位和個人的行政和經(jīng)濟責任。只有把該收的收入都收上來，才能為公共財政的實施打下堅實的財源基礎。
(三)確立科學的支出體制，構(gòu)建公共支出框架。第一要科學界定公共財政支出的范圍。根據(jù)有所為、有所不為的原則，把一般性的競爭性生產(chǎn)領域與財政脫鉤，全面推向市場，通過市場手段配置資源，騰出更多資金，提高對科學、教育、環(huán)保等方面的投入。第二要重新確定支出順序。堅持先吃飯后建設的原則，根據(jù)有保有壓、保壓結(jié)合的要求，按照保工資發(fā)放、保機關正常運轉(zhuǎn)、保社會保障、保公共建設的順序編制預算，確保重點支出需要。當前，特別是要結(jié)合機構(gòu)改革，精簡機構(gòu)，合理定編、定員，保證人員工資的及時發(fā)放。繼續(xù)加快事業(yè)布局調(diào)整，打破區(qū)域和行業(yè)限制，改變布點過于分散和部門所有的封閉狀態(tài)，實現(xiàn)事業(yè)資源的合理配置。第三要調(diào)整財政建設性資金投入。公共財政并不排斥建設性資金的投入，關鍵是要改變投入的方式和方法。財政要從過去直接對競爭性領域、應用性研究、一般性文藝團體的投資和企業(yè)虧損補貼等當中退出來，逐步轉(zhuǎn)向公共投資領域，也就是影響整個經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展，市場不能投資、不愿投資、不敢投資的領域，如興建水路、電、橋等基礎設施，投資興辦學校、醫(yī)院、基礎科研等事業(yè)，健全社會保障制度，增加社會保障支出等，為社會創(chuàng)造一個公平的競爭和投資環(huán)境。
(四)改革財政基礎管理，進一步提高理財水平。一是改革預算編制辦法。公共財政要求早編預算、細編預算，編制部門預算。因而，財政預算必須改變過去那種“預算一年，一年預算”的傳統(tǒng)做法，扭轉(zhuǎn)“重決算，輕預算”的狀況，把預算編制開始時間提前到上一年，使預算編制時間起碼在9個月以上，保證有充足的編制時間。預算編制必須細化，要細化到具體部門、具體單位、具體項目。各預算單位必須同步編制部門預算，有預算外收入的，須編制包括預算內(nèi)收入的綜合預算，不得私設小金庫、賬外設賬、截留財政收入。預算一經(jīng)確定，應保持其嚴肅性，堅決按預算辦事，不得隨意更改，徹底解決預算“年初粗算算，年末再追加，專項結(jié)轉(zhuǎn)過多”的弊端。二是實行零基預算。編制預算時將支出劃分為人員經(jīng)費、公用經(jīng)費、事業(yè)發(fā)展和生產(chǎn)建設性支出分別編制，行政機關、全額供給事業(yè)單位按編制內(nèi)實有人員和國家規(guī)定的工資、福利標準據(jù)實編列，定額補助單位定額補助費分別按定額補助標準編列，超編人員不予供給。公用經(jīng)費實行統(tǒng)一的分類定額。財政部門要對單位人員增減、供給標準變動及專項支出項目實行動態(tài)管理，既要避免個別部門吃空頭經(jīng)費，又要防止留下硬性支出缺口。各項支出標準的制定必須符合實際，并根據(jù)變化了的情況隨時調(diào)整，以提高預算執(zhí)行的可行性。三是落實國庫集中支付辦法。國庫支付制度的改革涉及到集中支付機構(gòu)的設置、部門職責的調(diào)整等配套改革。集中支付機構(gòu)設立后，財政部門的預算管理機構(gòu)要相應精簡；取消各預算部門及其他相關部門在銀行開立的預算內(nèi)外資金賬戶，將這些資金集中于財政部門在銀行開立的國庫單一賬戶中，這些部門主要負責審核預算執(zhí)行的真實性，不再承辦各項支出事宜。四是推行政府采購制度。要在完善政府采購操作制度的同時，加大工作力度，擴大采購范圍，把政府采購項目全部推進到位。五是加強財政監(jiān)管。按照“橫向到邊，縱向到底”的要求，對所有單位、所有支出項目實施經(jīng)常性檢查，做到不留死角，消滅真空。既要認真查，更要嚴肅處理。不查不處、重查輕處都是財政監(jiān)管工作的大忌，必須予以糾正。只有把各項管理措施推進到位，公共財政新機制才能得以順利建立和完善。
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