試論我國(guó)立法聽(tīng)證制度之完善
毫無(wú)疑問(wèn)，“聽(tīng)證”一詞，往往都是與“民主”相伴隨而存在的，在現(xiàn)代國(guó)家和社會(huì)，立法民主原則，已經(jīng)成為人們的共識(shí)。所謂立法聽(tīng)證，就是讓與一部即將出臺(tái)的法律有直接或間接利益關(guān)系的公眾，或者法律專(zhuān)家、學(xué)者積極參與了解該法律的立法背景、宗旨、體例及具體內(nèi)容，并發(fā)現(xiàn)、質(zhì)疑該法律中存在的問(wèn)題，以監(jiān)督、保障該法律趨于完善的一種立法程序，它是立法民主的一種具體體現(xiàn)形式。
正是因?yàn)轶w現(xiàn)著民主的精神，立法聽(tīng)證制度在西方國(guó)家也是隨著民主精神的發(fā)展而得到不斷健全完善的，有論者甚至認(rèn)為，其最初甚至可以在英國(guó)1215年的《自由大憲章》有關(guān)公民的“法律保護(hù)權(quán)”的觀(guān)念和制度中找到影子[1].它的發(fā)展經(jīng)歷著一個(gè)從司法聽(tīng)證到立法聽(tīng)證的過(guò)程，最初在英國(guó)、美國(guó)的司法審判制度中確立了聽(tīng)證制度，如美國(guó)司法制度中著名的“正當(dāng)法律程序”就包含著聽(tīng)證程序；隨著民主和法治的發(fā)展，西方社會(huì)公眾參與立法和行政的事務(wù)的呼聲高漲，立法聽(tīng)證制度便應(yīng)運(yùn)而生，受到普遍認(rèn)同，特別是二戰(zhàn)之后，日本和拉美等一些國(guó)家相應(yīng)實(shí)行了立法聽(tīng)證[2].對(duì)立法聽(tīng)證制度的作用，美國(guó)學(xué)者D??杜魯門(mén)的闡釋最為精辟：一是從政策和技術(shù)上就法案的條款、名詞等作出正確的解釋?zhuān)欢亲鳛閭鞑ナ侄蜗蚬姽噍敺ò傅膬?nèi)容；三是通過(guò)聽(tīng)證會(huì)這一安全閥為公眾提供緩和沖突及解除困擾的手段[3].
我國(guó)的司法聽(tīng)證制度起步較晚，第一次規(guī)定聽(tīng)證制度始于1996年頒布實(shí)施的《行政處罰法》，立法聽(tīng)證制度的確立又延遲了幾年時(shí)間，直到2000年頒布實(shí)施的《立法法》才得以正式確立，體現(xiàn)在該法三個(gè)條文之中，第五條規(guī)定“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)”，第三十四條規(guī)定“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，法律委員會(huì)、有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式”以及第五十八條規(guī)定“行政法規(guī)在起草過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式”。其中，第五條規(guī)定是一條原則性的規(guī)定，即奠定了立法聽(tīng)證制度的民主立法原則基礎(chǔ)；第三十四條和第五十八條規(guī)定則明確規(guī)定了立法聽(tīng)證是立法前征求各方面意見(jiàn)的法定選擇性程序。
其實(shí)，在《立法法》頒布的前一年，1999年6月，廣東省人大常委會(huì)就《廣東省建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理?xiàng)l例》舉行了聽(tīng)證會(huì)，開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)立法聽(tīng)證的先河。同年，深圳市更是制定了全國(guó)首個(gè)地方人大部門(mén)立法的聽(tīng)證規(guī)則《深圳市人大計(jì)劃預(yù)算委員會(huì)聽(tīng)證制度》[4].《立法法》頒布實(shí)施之后，全國(guó)多數(shù)省市相繼以條例、辦法或規(guī)定等形式制定了本地的立法聽(tīng)證規(guī)則，也進(jìn)行了許多立法聽(tīng)證嘗試。應(yīng)該肯定，這些立法聽(tīng)證嘗試都是有益的，對(duì)促進(jìn)我國(guó)立法的民主化和科學(xué)化都起到了一定的推動(dòng)作用。但是，由于《立法法》對(duì)立法聽(tīng)證制度只是做了一個(gè)原則性的規(guī)定，于是在具體操作實(shí)踐過(guò)程中，各地就仁者見(jiàn)仁、智者見(jiàn)智，在立法聽(tīng)證的范圍、主體、程序以及效力等各方面，并沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。而且，全國(guó)人大及其常委會(huì)和國(guó)務(wù)院在立法過(guò)程中，目前還沒(méi)有開(kāi)始運(yùn)作聽(tīng)證程序。因此，只能說(shuō)立法聽(tīng)證制度在我國(guó)，只是開(kāi)始初步建立，在地方立法中開(kāi)始正式運(yùn)作，而談不上已經(jīng)建立了完整的立法聽(tīng)證制度。
為此，在《立法法》頒布實(shí)施五周年之際，筆者認(rèn)為，有必要對(duì)目前我國(guó)立法聽(tīng)證制度的執(zhí)行情況進(jìn)行一次重新審視，深入分析其執(zhí)行執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題及原因，為進(jìn)一步健全完善立法聽(tīng)證制度，促進(jìn)立法的民主化、科學(xué)化提供有力的法理理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)支持。
一、目前我國(guó)執(zhí)行立法聽(tīng)證制度存在的主要問(wèn)題
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